В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ



Об услуге пусть рассказывает не оказавший, а получивший ее Луций Анней Сенека (младший)




Повышение качества государственных (муниципальных) услуг - приоритет социально-экономической и бюджетной политики РФ. Бюджетная услуга - основная единица, позволяющая оценить результативность работы организации. Однако в отсутствие единого классификатора гос- и муниципальных услуг федеральные и региональные власти самостоятельно разрабатывают нормативную правовую базу, введение которой должно качественно изменить сферу предоставления услуг.



Органы публичной власти стали уделять должное внимание вопросу повышения качества государственных (муниципальных) услуг
начиная с 2001 г. Причины данного обстоятельства понятны и объяснимы. Во-первых, после серьезных структурных преобразований в экономике наконец дошли руки до того, чтобы заняться собственной бюджетной сетью, во-вторых, появилась возможность аккумулировать денежные средства для решения этой важной задачи. Так, начиная с 2004 г. Минфин проводит конкурс среди субъектов РФ и муниципальных образований на предоставление субсидий на разработку и реализацию Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов, в которой с 2005 г. одним из направлений реформирования стало повышение качества государственных (муниципальных) услуг. Несмотря на то что в течение 5 лет в конкурсе приняли участие 50 субъектов РФ и 22 субъекта муниципальных образований и большинство участников смогли реализовать все направления, содержащиеся в их программе, вопрос повышения качества услуг не может быть комплексно решен в рамках одного направления Программы за отведенные на ее реализацию 2 - 3 года и требует дальнейшего совершенствования правовой и методологической базы.

На сегодняшний день повышение качества государственных (муниципальных) услуг является одним из основных направлений развития Российской Федерации, о чем свидетельствуют отдельные положения Послания Президента РФ Федеральному собранию от 12.11.2009. В Послании акцентируется внимание на трех аспектах вопроса повышения качества услуг: модернизации самого процесса предоставления государственных (муниципальных) услуг, регламентации требований (действующих или вновь принимаемых) к качеству услуг и применении передовых технологий инфраструктурного и инженерного обеспечения зданий и сооружений.

Повышение качества государственных (муниципальных) услуг является также задачей продолжающейся в РФ бюджетной реформы. Ключевой задачей бюджетной реформы является переход от модели управления затратами к модели управления результатами.
Расходы бюджета напрямую или косвенно направлены на удовлетворение потребностей населения, создание благоприятных условий проживания, то есть они влияют непосредственно на изменение состояния целевой группы потребителей (юридических и физических лиц). При этом зачастую непонятно, с какой целью осуществляются те или иные бюджетные расходы и на обеспечение каких потребностей населения и общества они направлены. Модель управления результатами подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Данное положение требует четкого выделения единицы деятельности бюджетного учреждения как основы для оценки результативности и эффективности указанной деятельности. В качестве такой единицы выступает государственная (муниципальная) услуга.

Ускорению процесса выделения услуг и формированию их перечня способствовало положение ст. 69.2 Бюджетного кодекса, которое с 2009 г. предусматривает обязательность установления государственного (муниципального) задания и его использования при планировании бюджетных ассигнований государственных (муниципальных) учреждений. Однако при формировании перечня услуг возникают сложности, связанные с выделением и детализацией услуг и работ учреждений ввиду отсутствия единого классификатора государственных (муниципальных) услуг. В этой связи органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают нормативную правовую базу по вопросу формирования перечня услуг (работ) и повышения их качества.



Что следует понимать под услугой?




Федеральная нормативная правовая база не содержит четкой трактовки государственной (муниципальной) услуги, работы и критериев их отнесения к тем или иным видам деятельности бюджетного учреждения. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти“
деятельность по оказанию услуг является одной из разновидностей государственных (муниципальных) функций наряду с нормотворческой, контрольно-надзорной деятельностью и управлением государственным (муниципальным) имуществом. В ст. 6 Бюджетного кодекса государственные (муниципальные) услуги (работы) определяются как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.

Опираясь на общие подходы и термины, содержащиеся в действующем российском законодательстве, и опыт своей работы в регионах и муниципалитетах Российской Федерации, специалисты Института экономики города разработали методологию выделения государственных (муниципальных) услуг и работ, критерии их разграничения в целях формирования заданий для бюджетных учреждений согласно требованиям Бюджетного кодекса.



Примечание. Государственная (муниципальная) услуга - деятельность органов государственной власти (местного самоуправления), учреждений и иных организаций, осуществляемая в рамках их компетенции, финансируемая за счет бюджетных средств и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в реализации их конституционных, законных, уставных и иных прав, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.



Основными критериями государственной (муниципальной) услуги являются:

- нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на предоставление услуги;

- финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;

- наличие целевой группы получателей услуги;

- нематериальность продукта, полученного в результате оказания услуги (услуга потребляется в процессе ее производства);

- влияние услуги на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).



Примечание. Государственная (муниципальная)
работа - деятельность органов государственной власти (местного самоуправления), учреждений и иных организаций, осуществляемая в рамках их компетенции, финансируемая за счет бюджетных средств и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в реализации их конституционных, законных, уставных и иных прав, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Результатом государственной (муниципальной) работы является материальный продукт производственной деятельности.



Согласно предложенному определению можно выделить следующие основные критерии государственной (муниципальной) работы:

- нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на предоставление услуги;

- финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;

- материальность продукта производственной деятельности, полученного в результате выполнения работ;

- влияние работы на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).

Различие между услугой и работой состоит в том, что услуга представляет собой действие, приносящее потребителю некую пользу или выгоду, которые потребляются в процессе производства услуги, при этом не создается материальный продукт. Работа же характеризуется производством конкретного материального продукта для обеспечения потребностей физического или юридического лица. Выполнение работ может являться необходимым условием оказания муниципальной услуги.

Важно отметить, что под государственной (муниципальной) услугой и работой подразумевается только деятельность, которая оказывает непосредственное воздействие на потребителей - физических или юридических лиц и осуществление которой полностью либо частично финансируется за счет бюджетных средств. В этом различие между услугами и работами и более широким видом деятельности - реализацией функций
органов публичной власти, которая не всегда подразумевает непосредственное воздействие на потребителя.



Сложности потребителей при получении услуги



В настоящее время большая часть бюджетных учреждений не располагают финансовыми, кадровыми и организационными возможностями для эффективного решения стоящих перед ними задач, что отражается на уровне качества предоставляемых услуг и выполняемых работ. Физические и юридические лица в процессе получения государственных (муниципальных) услуг, как правило, сталкиваются с такими распространенными проблемами, как:

- отсутствие системной информации о порядке предоставления услуги;

- наличие административных барьеров, несогласованность действий сотрудников;

- необоснованное взимание платы;

- длительное время ожидания доступа к услуге;

- длительное время предоставления услуги;

- удаленность услуги от потребителя;

- ограниченный количественный и качественный объем услуги;

- недостаточная вежливость и предупредительность сотрудников;

- недостаточная квалификация сотрудника, предоставляющего услугу.

Все вышеперечисленные препятствия к получению услуги приводят к росту недоверия населения к бюджетным учреждениям и, соответственно, власти в целом и вынуждают граждан искать альтернативные источники получения услуги на коммерческой основе. Следует также отметить, что Конституция РФ гарантирует гражданам РФ доступ к получению услуг на всей территории страны, но на практике это не означает, что население получает одинаковый набор, объем услуг одинакового уровня качества, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств. Очевиден тот факт, что решение проблем, с которыми сталкивается население, является первоочередной задачей повышения качества государственных (муниципальных) услуг.



Механизмы повышения качества государственных (муниципальных) услуг



Одной из основных организационных задач в сфере повышения качества государственных (муниципальных) услуг является эффективная работа всех уровней власти в рамках реализации мероприятий по повышению качества предоставляемых услуг.

На данный момент на федеральном уровне разработаны и приняты Государственной Думой в первом чтении проекты федеральных законов “Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций“, “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений“.

Среди механизмов повышения качества государственных (муниципальных) услуг, активно обсуждаемых публичной властью, экспертным сообществом, в том числе в связи с появлением данных проектов законов, можно выделить следующие.

1. Размещение информации о государственных (муниципальных) услугах в сети Интернет. В настоящее время заработал портал государственных услуг, на создание и разработку которого ушел не один год. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создают собственные порталы услуг либо размещают соответствующие нормативные правовые акты (например, административные регламенты, стандарты качества услуг) на своих официальных сайтах.

2. Переход на предоставление некоторых видов услуг в электронной форме. Предоставление государственных (муниципальных) услуг в электронном виде упрощает порядок их предоставления, а также способствует усилению роли общественного контроля за деятельностью по предоставлению услуг.

3. Внедрение электронных систем приема платежей и оплаты услуг.

4. Выбор наиболее эффективной организационно-правовой формы функционирования организации, предоставляющей услуги населению и юридическим лицам (проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений“).

5. Создание многофункциональных центров предоставления услуг <1> .

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 N 796 “О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг“.



6. Разработка стандартов качества услуг.

Общепринятое определение стандарта качества государственной (муниципальной) услуги в настоящее время отсутствует <2>. С учетом различных трактовок стандартов в действующем законодательстве РФ и специфики деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению услуг населению можно предложить следующее определение стандарта качества государственных (муниципальных) услуг.

--------------------------------

<2> Согласно Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ “О техническом регулировании“ стандарт определяется как документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Национальный стандарт Российской Федерации “Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения“ (ГОСТ Р 1.0-2004) определяет, что стандарты на услуги устанавливают требования и методы их контроля для групп однородных услуг или для конкретной услуги в части состава, содержания и формы деятельности по оказанию помощи, принесения пользы потребителю услуги, а также требования к факторам, оказывающим существенное влияние на качество услуги. Федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и от 06.10.2003 N
131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ относят функции установления региональных и муниципальных минимальных социальных стандартов к полномочиям соответственно органов государственной власти и местного самоуправления.



Примечание. Стандарт качества государственных (муниципальных) услуг - документ, содержащий описание состава, качества, условий и порядка предоставления услуг, позволяющий потребителю услуги получить четкое представление о своих правах на нее и об условиях получения услуги в рамках действующего законодательства и местной правовой базы.



Использование стандартов качества услуг на региональном и местном уровнях не является обязательной процедурой. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельны в принятии решений об утверждении стандартов на услуги, предоставляемые в рамках их полномочий, а также при формировании правовой базы, определяющей порядок формирования, применения, контроля за соблюдением стандартов, корректировки и отмены стандартов.

Стандарты качества услуг могут быть использованы двояким образом. С одной стороны, стандарт ориентирован на потребителя. С другой стороны, стандарты качества услуг могут применяться как механизм расчета и обоснования финансовых расходов, необходимых для предоставления услуги. В связи с этим органу публичной власти, ответственному за разработку стандарта, необходимо дать четкое правовое определение роли стандартов качества, сферы их применения и лиц, ответственных за соответствие фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам.

Следует отметить, что формирование стандартов качества услуг связано с риском установления завышенных требований к услугам, которые не могут быть обеспечены исходя из возможностей бюджета. Важно, что с изменением экономической ситуации в Российской Федерации и в мире финансовые возможности могут измениться, как и потребности населения
в предоставлении некоторых видов услуг по объему и уровню качества. Поэтому нормативный правовой акт, регулирующий процесс формирования и утверждения стандартов качества государственных (муниципальных) услуг, должен, помимо прочего, содержать порядок пересмотра и корректировки утвержденных стандартов.

Введение стандартов качества может вызвать проблемы, связанные со значительными различиями в уровне оснащенности поставщиков услуг, квалификации и опыте персонала и с другими факторами, объективно влияющими на качество услуг. Установление стандарта на низком уровне может привести к тому, что нормативы финансирования будут недостаточны для того, чтобы современно оснащенные учреждения смогли полностью реализовать свои возможности. Высокие стандарты качества не позволят привлечь к оказанию услуг поставщиков, не улучшивших уровень оснащенности, что, в свою очередь, может привести к дефициту услуг.

Утверждение стандартов качества услуг позволяет в дальнейшем перейти на нормативно-целевое финансирование государственных (муниципальных) учреждений, при этом предварительно разработать нормативно-сметные методики финансирования расходов на оказание услуг в рамках государственных (муниципальных) заданий.



Разработка систем мониторинга и оценки качества предоставляемых услуг



Существующая сегодня система статистических и внутриведомственных показателей в большинстве случае позволяет учитывать только объемы выполненных работ и частично использованные ресурсы. В ходе контроля за исполнением задания бюджетного учреждения главным распорядителем бюджетных средств оценивается соответствие запланированных показателей качества, содержащихся в разделе “Показатели, характеризующие качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ)“, их фактическому значению. При этом главные распорядители бюджетных средств, ответственные за разработку государственного (муниципального) задания, испытывают сложности при выборе конечных показателей качества услуг.

При оценке качества услуг не стоит пренебрегать мнением населения - одним из самых эффективных механизмов оценки. Население является конечным потребителем, и если оценка одного человека может быть субъективной, то обработанные и сведенные данные - объективный источник информации для выбора направлений повышения качества государственных (муниципальных) услуг.

Результаты оценки качества предоставляемых услуг, выполняемых работ могут учитываться при планировании и предоставлении бюджетных средств государственному (муниципальному) учреждению.



В заключение




Как мы видим, повышение качества услуг обеспечивается многими факторами и составляющими, при этом целесообразность применения инструментов реализации вышеперечисленных задач должна оцениваться, с одной стороны, с позиции эффективности траты бюджетных средств на реализацию мероприятий, с другой стороны, с учетом социальной значимости и необходимости перехода на новый уровень качества жизни населения.



Ю.Ю.Чалая

Эксперт сектора

“Муниципальные финансы

и межбюджетные отношения“

Фонда “Институт

экономики города“

Подписано в печать

09.03.2010