В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

О некоторых вопросах, связанных с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

О некоторых вопросах, связанных с обращением взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Вопросы, связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возникают как на стадии рассмотрения дел в суде, так и на стадии исполнения судебных решений.

Вопросы, возникающие на стадии рассмотрения дел в суде

Российское законодательство на протяжении многих лет претерпевает глубокие преобразования, связанные с экономическими и социальными изменениями в стране. Преобразования происходят в различных отраслях права, в том числе в бюджетной и гражданской отраслях.

С 1 марта 1996 г. Федеральным законом от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ введена в действие часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации. Ст. 1069-1071 части
второй ГК РФ предусматривают ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Причиненный вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Согласно ст. 1071 ГК РФ от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Речь идет о государственных органах, органах местного самоуправления, а также юридических лицах и гражданах, которые могут от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и по специальному поручению органов государственной власти, органов местного самоуправления выступать в гражданских правоотношениях на основе делегированных им полномочий.

До принятия Бюджетного кодекса РФ полномочия по представлению казны другим лицам установлены не были. Поэтому суды, руководствуясь данными нормами, в качестве ответчиков от имени казны привлекали соответствующие финансовые органы: Министерство финансов РФ, органы Федерального казначейства, департаменты или управления финансов субъектов РФ, муниципальные финансовые органы.

С 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ.

В ст. 158 БК РФ было определено, что в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.

Таким образом, на федеральном уровне изменился круг лиц, представляющих в суде Российскую Федерацию в качестве представителя ответчика по искам о возмещении вреда.

На уровне
субъектов РФ и муниципальных образований аналогичная норма действует с 1 января 2006 г. С этой даты вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об исполнительном производстве“ (далее - Закон N 197-ФЗ).

Между тем до сих пор еще встречаются случаи, когда в качестве ответчика привлекаются не главные распорядители средств соответствующего бюджета, а финансовые органы. Именно по этой причине в качестве образца Правовой департамент Министерства финансов РФ направил для сведения и использования в работе копию определения Тверского районного суда г. Москвы по иску О.Г. Каменского к Министерству финансов РФ о взыскании убытков. Копия определения направлена письмом Минфина РФ от 2 ноября 2006 г. N 08-04-14/476 “О порядке взыскания убытков, причиненных в результате действий сотрудников МВД России“.

Тверской районный суд г. Москвы установил, что убытки гражданину О.Г. Каменскому были причинены в результате действий сотрудников внутренних дел Кулебякского ГОВД, в связи с чем адвокат Каменского заявил ходатайство о замене ответчика (Министерство финансов РФ) на надлежащего ответчика по ведомственной принадлежности - Министерство внутренних дел РФ.

Суд удовлетворил ходатайство адвоката о замене ответчика. В своем решении он, в том числе, обратился к Постановлению Президиума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2000 г. В нем указано, что “лицо, которое должно отвечать по иску, определяется истцом, обращающимся в суд за защитой нарушенного или предполагаемого права. Вместе с тем, если лицо, которое должно отвечать по делу, определено законом, судья при принятии заявления вправе решить
вопрос о том, кто является надлежащим ответчиком, и с учетом этого решить вопрос о подсудности спора“.

Таким образом, вопрос о надлежащем ответчике должен решаться с учетом ст. 158 Бюджетного кодекса РФ. Но, к сожалению, к вопросу о надлежащем ответчике приходится возвращаться вновь и вновь.

Например, в начале 2007 г. такой вопрос поднимался Федеральным казначейством в связи с тем, что в ряде случаев в качестве ответчиков по рассмотрению дел о взыскании ежемесячных денежных выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, привлекались органы Федерального казначейства. Напомним, что, в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ (далее - Закон) гражданам гарантируется ежемесячная денежная компенсация на приобретение продовольственных товаров с учетом ежегодной индексации исходя из уровня инфляции, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В соответствии со ст. 4 и 5 Закона возмещение вреда и меры социальной поддержки таким гражданам являются расходными обязательствами Российской Федерации, а порядок их финансирования установлен Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 907 “О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“.

Данным постановлением на Минфин России возложена обязанность внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета на соответствующий год, предусматривающих ассигнования на эти цели. Министерству здравоохранения и социального развития России с участием Минфина России поручено давать разъяснения по вопросам применения Правил выплаты ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Исходя из того, что согласно
Закону возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации, Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 14 декабря 2000 г. N 35 “О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ (с изменениями от 11 мая 2007 г.), определил, что надлежащим ответчиком по делам о возмещении вреда вследствие чернобыльской катастрофы является Российская Федерация.

Представителем Российской Федерации выступают в суде органы социальной защиты населения или иные государственные органы, производящие выплату ежемесячной денежной компенсации. Кроме того, они должны быть уполномочены согласно ч. 3 ст. 125 ГК РФ выступать от имени казны Российской Федерации по обязательствам, вытекающим из причинения вреда жизни и здоровью в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Федеральное казначейство обратило внимание Верховного Суда РФ и Генпрокуратуры России на то, что отдельными судами при вынесении решений по делам данной категории не проводится разграничение между государственными органами, производящими выплату ежемесячной денежной компенсации, и органами, производящими перечисление бюджетных ассигнований Министерства финансов РФ (органы Федерального казначейства). В связи с этим судебная практика может пойти по пути взыскания денежных компенсаций с органов Федерального казначейства, что противоречит действующему законодательству.

1 марта 2007 г. Верховный Суд РФ направил информационное письмо председателям всех судов субъектов РФ, касающееся дел о взыскании денежных сумм из бюджетов всех уровней. В качестве примера привлечения судами к участию в деле ненадлежащих ответчиков названы решения по делам о взыскании с учетом индексации ежемесячной компенсационной суммы в возмещение вреда здоровью граждан вследствие чернобыльской катастрофы с
органов Федерального казначейства. Верховный Суд РФ обратил внимание на недопустимость подобных нарушений.

На основании сказанного следует, что надлежащим ответчиком по делам данной категории является Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Следует отметить, что указание в нормативных документах на то, чьим расходным обязательством (Российской Федерации или субъекта РФ) является то или иное действие, почему-то служит для истцов, а в некоторых случаях, к сожалению, и для судов, основанием привлечения в качестве ответчика органов, лишь производящих перечисление соответствующих средств. В качестве ответчика привлекаются даже территориальные органы Федерального казначейства.

Между тем следует иметь в виду, что определение субъекта расходных обязательств является свидетельством конституционного принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Что же касается привлечения в качестве ответчика органов, осуществляющих перечисление средств, то это представляется целесообразным лишь в случае, когда имеются основания считать, что суммы, выделенные главным распорядителям бюджетных средств (распорядителям, получателям) на определенные цели, зачислены на их счет не были.

Вопросы, возникающие на стадии исполнения исполнительных документов

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с 1 января 2006 г. осуществляется в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Эта глава была введена в Кодекс Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об исполнительном производстве“ (далее - Закон N 197-ФЗ).

Напомним, какие органы в настоящее время осуществляют исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Это:

- орган Федерального казначейства (по
денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений);

- орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта РФ (по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъекта РФ). Как правило, лицевые счета бюджетных учреждений открываются в финансовом органе субъекта РФ или по его указанию в органе Федерального казначейства;

- орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений (по обязательствам муниципальных бюджетных учреждений). Как правило, лицевые счета бюджетных учреждений открываются в финансовом органе субъекта РФ или по его указанию в органе Федерального казначейства.

В дальнейшем для удобства будем говорить об органе Федерального казначейства, имея в виду, что точно такие же полномочия предоставлены другим органам, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений.

Анализ практики исполнения судебных решений о взыскании денежных сумм из бюджетов всех уровней за 2006 г. показал, что в данном вопросе существуют некоторые проблемы. На отдельные из них обратил внимание Верховный Суд РФ в своем обзорном письме от 1 марта 2007 г.

Так, исполнительные документы, выдаваемые судами, не всегда соответствуют требованиям законодательства. Например, встречаются случаи, когда исполнительные листы выдаются раньше, чем решение суда вступит в законную силу. Между тем, согласно ст. 428 Гражданского процессуального кодекса РФ исполнительный лист выдается судом взыскателю после вступления судебного постановления в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, когда исполнительный лист выдается немедленно после принятия судебного постановления. Исполнительный лист выдается взыскателю или по его просьбе направляется судом для исполнения.

Согласно установленным Законом N 197-ФЗ требованиям для исполнения исполнительного документа взыскатель должен представить в орган Федерального казначейства не только сам исполнительный документ, но и копию судебного акта,
на основании которого выдан исполнительный документ. Отметим, что это правило не относится к судебным приказам.

На практике возникает много проблем в связи с представлением именно копии судебного акта. То копии судебного акта нет вообще, то она не заверена, не прошита и не пронумерована (если состоит из нескольких листов), не содержит дату вступления решения суда в законную силу, нет подписи судьи или печати.

Встречаются случаи, когда взыскатель представляет такую копию судебного акта, которая выдана судом непосредственно после вынесения решения. Конечно, на такой копии отметки о вступлении решения суда в законную силу быть не может, поскольку она была выдана с какой-либо другой целью, например с целью обжалования решения. Однако представлять в орган Федерального казначейства нужно только такую копию решения суда, которая содержит дату вступления решения в законную силу, то есть выдана после истечения срока на обжалование.

Во всех перечисленных случаях орган Федерального казначейства вынужден возвращать документы взыскателю не позднее пяти рабочих дней после дня их получения. Взыскателю в таком случае нужно вновь обратиться в суд, выдавший исполнительный лист, а затем опять направить эти документы в орган Федерального казначейства. Такая “игра в пинг-понг“, безусловно, затрудняет исполнение судебных актов, отнимает время и у суда, и у взыскателя, и у органа Федерального казначейства. Кроме того, при каждом случае обращения в суд взыскатель, безусловно, испытывает чувство дискомфорта. Между тем обязанность суда выдавать вместе с исполнительным листом копию судебного решения (постановления, определения), для исполнения которого выдан исполнительный лист, закреплена законом. Это ст. 428 Гражданского процессуального кодекса РФ и ст. 319 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Нужно иметь в виду, что с 28
апреля 2007 г. некоторые нормы главы 24.1 БК РФ претерпели изменения. Это связано с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации“ (далее - Закон N 63-ФЗ).

Закон N 63-ФЗ внес многочисленные изменения в Бюджетный кодекс, большинство из которых вступит в силу с 1 января 2008 г. А вот изменения, внесенные в главу 24.1, вступили в силу уже с 28 апреля 2007 г.

Теперь законодательно закреплено, что в том случае, если при рассмотрении поступивших документов возникнут основания для их возврата (они установлены ст. 242.1 БК РФ), орган Федерального казначейства должен вернуть взыскателю все поступившие документы, то есть и сам исполнительный лист, и все приложения к нему.

Согласно прежней редакции ст. 242.1 возвращать нужно было только исполнительные документы. Практика же единообразием не отличалась. Теперь разночтения устранены.

Помимо исполнительного документа и копии судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ, взыскатель должен представить в орган Федерального казначейства РФ свое заявление. Заявление пишется в произвольной форме, но в нем обязательно указываются реквизиты, по которым должник будет перечислять сумму задолженности.

Подписать заявление может не сам взыскатель, а его представитель. В этом случае, согласно прежней редакции ст. 242.1 БК РФ, нужно было приложить доверенность либо иной документ, удостоверяющий полномочия представителя. Закон N 63-ФЗ внес дополнение, что в случае подписания заявления представителем взыскателя к заявлению можно приложить либо доверенность, либо нотариально удостоверенную копию доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя.

Дубликат исполнительного листа
направляется на исполнение вместе с надлежащим образом заверенной судом копией определения суда о его выдаче. До 28 апреля 2007 г. нужно было представлять подлинник определения суда.

Кроме того, Закон N 63-ФЗ предусмотрел основания возврата исполнительных документов не только взыскателю, как было предусмотрено раньше, но и в суд. Согласно новому п. 31 ст. 242.1 БК РФ в суд возвращаются документы в следующих случаях:

- если должник, взыскатель либо суд представит документ, отменяющий судебный акт, подлежащий исполнению;

- если суд представит заявление (либо судебный акт) об отзыве исполнительного документа;

- если невозможно осуществить возврат документов взыскателю.

Закон N 63-ФЗ внес очень важное уточнение в части приостановления операций по расходованию средств должником. Теперь четко закреплено, что при неисполнении должником установленных в главе 24.1 БК РФ требований операции по расходованию средств должником приостанавливаются до момента устранения нарушения на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов). Конечно, должник об этом обязательно уведомляется. Таким образом, и этот вопрос, вызывающий различные мнения, теперь разрешен.

Внесено дополнение, определяющее действия органов Федерального казначейства в случае, если в период приостановления операций по расходованию средств на лицевых счетах должника поступит заявление взыскателя об отзыве исполнительного документа. В этом случае орган Федерального казначейства должен уведомить должника об отмене приостановления операций по лицевым счетам, а исполнительный документ возвратить взыскателю с сопроводительным письмом, в котором указать причины его неисполнения. Если исполнительный документ частично исполнен, то в нем проставляется отметка о размере перечисленной суммы.

Как было уже отмечено в настоящей статье, согласно п. 10 ст. 158 БК РФ в редакции Закона N 197-ФЗ по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию в качестве представителя ответчика и, соответственно, от имени ответчика выступают в суде главные распорядители средств соответствующего бюджета по их ведомственной принадлежности. Решения суда по таким искам исполняют Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы муниципальных образований (ст. 242.2 БК РФ).

В связи с этим ст. 242.2 БК РФ подробно устанавливала, как главный распорядитель средств федерального бюджета должен действовать в случае его участия в суде в качестве представителя ответчика - Российской Федерации. В этом случае он должен направить в Минфин России информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения судебного акта в окончательной форме (с мотивировочной частью). Если суд удовлетворит исковые требования, предъявляемые к Российской Федерации и удовлетворяемые за счет казны РФ, то главный распорядитель средств федерального бюджета должен проинформировать Минфин РФ о наличии оснований для обжалования судебного акта. Если основания есть - обжаловать судебный акт и представить в Минфин России информацию о результатах обжалования не позднее одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу.

Что же касается главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ и главных распорядителей средств бюджетов муниципальных образований, то порядок их действий урегулирован не был. Теперь порядок их действий также описан, он аналогичен порядку действий главных распорядителей средств федерального бюджета. Всю информацию, связанную с рассмотрением в суде дел, они представляют соответственно в финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы муниципальных образований, которые исполняют данные судебные акты.

Какие же судебные акты исполнят финансовые органы? Их перечень также уточнил Закон N 63-ФЗ. Это следующие судебные акты:

- по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) соответственно государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания указанными органами актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту;

- по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, за счет средств казны субъекта РФ, за счет средств казны муниципального образования (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета). Напомним, что до 28 апреля 2007 г. имелись в виду лишь иски, предусматривающие взыскание денежных средств за счет казны Российской Федерации.

Конечно, в настоящей статье рассмотрены не все проблемы, связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Довольно часто проблемы возникают из-за того, что различные заинтересованные лица совершенно по-разному толкуют те или иные нормы, порой вкладывая в них смысл, явно расходящийся с тем, что подразумевал законодатель. Бывают также случаи, когда сами нормы законов страдают неточностью формулировки или отсутствием механизма ее реализации.

Законодательная база развивается, совершенствуется, и в этом первоочередную роль играет практика. К сожалению, принцип “учимся на ошибках“ продолжает активную жизнь. Но, с другой стороны, практика - критерий истины!

Е.А. Голова,

юрист


“Ваш бюджетный учет“, N 9, сентябрь 2007 г.