В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Порядок формирования задания для федерального автономного учреждения

Порядок формирования задания
для федерального автономного учреждения

1 апреля 2008 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 18.03.08 N 182 “Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания“ (далее - Постановление, Положение), которым определен порядок:

- формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

- финансового обеспечения выполнения задания.

Рассмотрим нормы этого Постановления подробнее, а также вопрос о том, что явилось причиной его принятия.

Государственное (муниципальное) задание

Как известно, учреждением является организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) определяет, что учреждение может быть частным и государственным (муниципальным). В свою очередь, государственные (муниципальные) учреждения могут быть бюджетными и автономными.

Более подробно правовой статус бюджетных учреждений, их права и обязанности определяет Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ), а правовой статус автономных учреждений - Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ “Об автономных учреждениях“ (далее - Закон об автономных учреждениях).

Так, федеральным автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Очевидно, что для того, чтобы учреждение могло выполнять возложенные на него функции, эти функции должны быть четко сформулированы. Однако то, каким образом они формулируются, определено не было. Как правило, они закреплялись только Уставом каждого конкретного учреждения.

Между тем осуществление учреждением определенных функций является не чем иным, как выполнением задания собственника (в лице учредителя данного учреждения), который и финансирует выполнение этого задания. Однако в такой формулировке, как выполнение задания, функции учреждения выражены не были до принятия Закона об автономных учреждениях (вступил в силу 8 января 2007 г.).

Так, в ст. 4 Закона об автономных учреждениях на законодательном уровне было закреплено, что учредитель устанавливает для автономного учреждения задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.

С 1 января 2008 г. действует новая редакция БК РФ, в которой впервые закреплено понятие государственного (муниципального) задания. Это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, основной функцией всех государственных (муниципальных) учреждений является выполнение:

- государственного (муниципального) задания - бюджетным учреждением;

- задания учредителя - автономным учреждением.

При этом существующая некоторая разница в терминологии сути не меняет, поскольку все государственные (муниципальные) учреждения созданы соответствующим органом исполнительной власти (учредителем) в целях оказания государственных (муниципальных) услуг.

Более того, принцип финансирования как бюджетных, так и автономных учреждений одинаков: финансовое обеспечение задания учредителя. Разница лишь в том, что выполнение задания бюджетными учреждениями финансируется на основании бюджетной сметы, а автономными учреждениями - в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета.

Начиная с 2009 г. государственное (муниципальное) задание будет использоваться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

При этом государственное (муниципальное) задание должно формироваться на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

До 2009 г. использование при составлении проектов бюджетов, формирование и финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий может осуществляться в том случае, если это установит соответствующий финансовый орган.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания, а также порядок его финансового обеспечения должны установить соответственно Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация муниципального образования (ст. 69.2 БК РФ). Понятно, что речь в данном случае идет о бюджетных учреждениях.

Аналогичная норма содержится и в Законе об автономных учреждениях. Согласно ч. V ст. 4 Закона условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяют:

- Правительство РФ - в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

- высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

- местная администрация - в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Заметим, что во многих регионах уже полным ходом идет работа по созданию автономных учреждений, а значит, порядок и условия формирования задания уже определены. Гораздо медленнее работа в данном направлении идет на федеральном уровне. Созданию федеральных автономных учреждений, в том числе путем преобразования бюджетных учреждений, препятствует отсутствие полного пакета необходимых нормативных актов, предусмотренных Законом об автономных учреждениях. Такое положение в принципе нетипично для нормативной базы Российской Федерации, поскольку именно на основании федеральных норм в большинстве случаев принимаются нормативные акты в субъектах РФ.

Очередной нормативный документ в копилке нормативных актов, принятых в развитие Закона об автономных учреждениях на федеральном уровне - Постановление о порядке формирования задания федеральным органом исполнительной власти, исполняющим функции и полномочия учредителя, в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

Содержание задания

Согласно Указу Президента РФ от 09.03.04 N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти“ федеральные органы исполнительной власти оказывают государственные услуги непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации. Под государственными услугами понимается предоставление услуг гражданам и организациям в области образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в других сферах, определенных федеральными законами. Федеральными органами, оказывающими государственные услуги, являются федеральные агентства.

Поскольку учреждения создаются с целью выполнения функций органов исполнительной власти, то, соответственно, и задание, которое будет формировать для них соответствующий орган исполнительной власти (учредитель), должно содержать требования к качеству и (или) объему (составу), условиям, порядку и результатам оказания федеральным автономным учреждением услуг для осуществления полномочий данного федерального органа исполнительной власти.

Нужно отметить, что для органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия учредителя, формирование задания является новой обязанностью. Помощь им в этом может оказать то, что задание должно устанавливаться в соответствии с основной деятельностью автономного учреждения, предусмотренной его уставом. Таким образом, выполняя полномочия учредителя в отношении автономного учреждения, соответствующий федеральный орган исполнительной власти вначале утверждает его устав (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом), а затем устанавливает задание. Такой порядок действий предусмотрен и Законом об автономных учреждениях, и Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 10.10.07 N 662.

Итак, задание является обязательным для федерального автономного учреждения.

В состав задания обязательно включается выписка из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания. О чем в данном случае идет речь, понятно бюджетным учреждениям, преобразующимся в автономные учреждения. А для вновь создающихся автономных учреждений отметим, что расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (в данном случае Российской Федерации) или действующего от его имени автономного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Случаи возникновения расходных обязательств Российской Федерации (как и расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований) перечислены в БК РФ. Так, согласно ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате того, что:

- принимаются федеральные законы и (или) нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения, не отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“;

- заключаются Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоры (соглашения) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- заключаются от имени Российской Федерации договоры (соглашения) бюджетными (в рассматриваемом случае - автономными) учреждениями;

- принимаются федеральные законы и (или) нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

- субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны вести реестры расходных обязательств, следовательно, каждый орган исполнительной власти РФ ведет такой реестр в своей сфере. Положение о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 16.07.05 N 440.

Реестр расходных обязательств - это свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств. При этом указываются соответствующие положения (статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Все эти данные используются при составлении проекта бюджета.

Итак, в состав за дани я включается выписка из реестра расходных обязательств по тем расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания автономным учреждением. Например, если это федеральное образовательное автономное учреждение, то выписка из реестра расходных обязательств должна содержать перечень законодательных и иных нормативных актов, предусматривающих публичные обязательства Российской Федерации в области образования.

Что должен учредитель еще включить в состав задания? Это:

- перечень категорий потребителей, которым автономное учреждение будет оказывать услуги в рамках задания. При этом выделяются категории потребителей, которые имеют право на бесплатное и (или) частично платное получение услуг, а также планируемое количество потребителей этих услуг (если характер задания предполагает возможность планирования количества потребителей);

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) услуг, которые будет оказывать федеральное автономное учреждение, на очередной финансовый год планового периода, на который устанавливается задание (если возможно, то в расчете на 1 потребителя каждой категории). Указываются также методика расчета значений данных показателей, требования к квалификации и опыту персонала, оказывающего услуги, требования к материально-техническому обеспечению и порядок оказания услуг. Если существует правовой акт, которым утверждены требования к качеству услуг, то его также нужно обязательно указать;

- порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам. Если существует регламент или иной документ, устанавливающий указанный порядок, он обязательно указывается. Если же такого документа нет, то прилагается описание основных процедур оказания услуг федеральным автономным учреждением, а также порядок информирования потенциальных потребителей об оказании услуг и перечень оснований для приостановления оказания услуг или отказа в оказании услуг;

- предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими и (или) юридическими лицами. Они указываются в том случае, если законодательством РФ предусмотрено выполнение соответствующих работ (оказание услуг) на платной основе. Кроме того, может быть указан порядок установления цен;

- порядок контроля за выполнением задания, условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности федерального автономного учреждения о выполнении задания (включая форму отчета о выполнении задания и периодичность его представления);

- срок выполнения задания;

- порядок изменения задания.

В случае необходимости учредитель может разделить задание на несколько подразделов в соответствии с основной деятельностью автономного учреждения (по видам услуг).

Если проанализировать содержание задания, приведенное в Положении, то очевидно, что оно полностью соответствует содержанию государственного (муниципального) задания, приведенному в ст. 69.2 БК РФ. Это еще раз подтверждает наличие единого подхода к установлению задания для бюджетных и автономных учреждений.

Устанавливая федеральному автономному учреждению задание, учредитель должен учитывать предложения самого учреждения, касающиеся потребности в соответствующих услугах. Свои предложения учреждение представляет на основании оценки прогнозируемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг и возможностью самого учреждения по оказанию данных услуг.

При установлении задания учредитель должен также учитывать, сдает ли автономное учреждение недвижимое или особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, в аренду, поскольку в этом случае учредитель не будет финансировать расходы на содержание этого имущества.

При установлении задания в последующие годы учредитель должен будет учитывать и показатели выполнения задания автономным учреждением в отчетном финансовом году.

Разумеется, учредитель устанавливает задание федеральному автономному учреждению с учетом объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, доведенных до него самого.

В задании учредитель определяет порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок досрочного прекращения его выполнения.

Учредитель может изменять задание, но лишь в том случае, если это не приведет к увеличению объема бюджетных ассигнований, которые предусмотрены учредителю в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на оказание услуг.

Согласно п. 6 Постановления Министерству экономического развития и торговли поручено утвердить методические рекомендации по формированию задания учредителя.

Порядок финансового обеспечения выполнения задания

Финансирование выполнения задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления федеральному автономному учреждению субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание им услуг физическим и (или) юридическим лицам. Под финансированием выполнения задания понимаются, прежде всего, функции, которые будет осуществлять автономное учреждение при оказании соответствующих услуг или выполнении работ.

Согласно Закону об автономных учреждениях при финансировании выполнения задания учредитель, кроме того, обязан учитывать расходы на:

- содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (если автономное учреждение сдает указанное имущество в аренду с согласия учредителя, то финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется);

- уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

- развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Таким образом, учредитель финансирует затраты автономного учреждения непосредственно на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам и на содержание закрепленного за автономным учреждением недвижимого и особо ценного движимого имущества.

Чтобы определить необходимые затраты, нужно произвести их расчет. Расчет должен производиться на основании нормативов затрат:

- на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам (далее - оказание услуг);

- на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества (далее - содержание имущества) и уплату налогов.

Кто же будет разрабатывать и утверждать данные нормативы?

Вначале о нормативах затрат на оказание услуг. Согласно п. 5 Постановления федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, по согласованию с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ должны будут утвердить методические рекомендации по расчету нормативов данных затрат.

Эти же органы должны будут разработать и утвердить по согласованию с Минфином России нормативы затрат на оказание услуг. Например, в сфере образования все эти функции выполнит Министерство образования и науки.

К сожалению, в Положении ничего не говорится о нормативах затрат на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Возможно, они будут учтены при разработке нормативов затрат на оказание услуг.

Теперь о нормативах затрат на содержание имущества. Методические рекомендации по расчету данных нормативов (с учетом налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки) поручено утвердить Министерству экономического развития и торговли РФ (по всей вероятности, оно же и разработает данные методические рекомендации). Согласовать их утверждение нужно будет с Минфином России.

Разрабатывать нормативы затрат на содержание имущества будут непосредственно федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Например, для федеральных образовательных автономных учреждений - это Федеральное агентство по образованию. Утвердить нормативы им нужно будет также с Минфином России.

Субсидии учредитель будет предоставлять автономному учреждению в течение финансового года на основании соглашения, заключенного им с федеральным автономным учреждением. Типовую форму соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение затрат на оказание услуг поручено утвердить Минэкономразвития России. С учетом отраслевых особенностей учредитель вправе уточнять и дополнять соглашение.

Соглашением определяется периодичность платежей в течение финансового года и их размеры. Соглашение является приложением к заданию.

Субсидии учредитель перечисляет на счет, открытый федеральному автономному учреждению в кредитной организации.

Особенности финансирования
преобразованных автономных учреждений


В Постановлении есть очень важная для потенциальных автономных учреждений норма, призванная стимулировать существующие бюджетные учреждения “перейти“ в автономные учреждения.

Федеральному автономному учреждению, которое будет создано путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, будет предоставлена субсидия за счет средств федерального бюджета на выравнивание финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения. Такая субсидия будет предоставляться в течение 3 лет с даты создания автономного учреждения.

Размер субсидии будет составлять разницу между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание услуг федеральным автономным учреждением и на содержание соответствующего имущества.

Таким образом, в течение первых трех лет федеральное автономное учреждение, созданное путем изменения типа существующего учреждения, будет финансироваться в том же размере, в каком финансировалось бы бюджетное учреждение. Кроме того, являясь уже автономным, учреждение будет иметь возможность параллельно привлекать различные источники финансирования, в том числе и такие, которые бюджетным учреждениям привлекать запрещено (например, прибыль от участия в уставном капитале других юридических лиц, проценты по депозитным счетам, получение кредитов и т.д.).

Заключение

При рассмотрении порядка формирования задания учредителя стало очевидно, что потребуется определенное количество времени для того, чтобы все перечисленные выше федеральные органы исполнительной власти выполнили поручения Правительства РФ.

Представляется, что те органы исполнительной власти, которые заинтересованы в создании автономных учреждений, не будут затягивать процесс разработки методических указаний и нормативов затрат на выполнение заданий автономными учреждениями и в кратчайшие сроки разработают необходимые документы.

К сожалению, Постановление не содержит конкретных сроков - ни по разработке документов, ни по их утверждению.

Единственный определяющий момент, на который должны ориентироваться органы исполнительной власти, установлен п. 7 Положения. Согласно закрепленной в данном пункте норме учредитель должен утвердить задание автономному учреждению после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Это и понятно, ведь закон о бюджете определяет бюджетные ассигнования учредителя.

Учитывая все эти обстоятельства, можно предположить, что на федеральном уровне автономные учреждения будут создаваться не ранее 2009 г.

Е.А. Голова,

юрист


“Ваш бюджетный учет“, N 5, май 2008 г.