В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Регулирование трудовых отношений с помощью локальных нормативных актов

“Кадровик. Трудовое право для кадровика“, 2008, N 9


РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ С ПОМОЩЬЮ ЛОКАЛЬНЫХ
НОРМАТИВНЫХ АКТОВ


Порядок принятия локальных нормативных актов очень важен с точки зрения регулирования трудовых отношений как для работодателя, так и для работника. Анализ практики локального регулирования позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не устанавливает строгих рамок в виде типовых правил, предоставляя работодателю широкое поле для локального нормотворчества. Необходимо помнить, что такая форма регулирования трудовых взаимоотношений, как социальное партнерство, также играет свою роль в формировании локальной нормативной базы. Каковы форма и содержание, основания для разработки, порядок принятия локальных нормативных актов - рассматривается в данной статье.

Понятие социального партнерства

Социальное партнерство можно рассматривать как категорию, присущую рыночному обществу, которая возникает на определенном этапе развития экономической, социальной, правовой систем общества.

Словарь трудового права. Социальное партнерство в сфере труда - система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 23 ТК РФ).

Социальное партнерство призвано, а главное - способно разрешить многие противоречия, возникающие в социально-трудовой сфере: между государством и бизнесом, государством и работниками и др. Это обусловлено тем, что сторонами социального партнерства являются работодатели, работники, государственные органы и органы местного самоуправления. Поэтому функции социального партнерства определяются интересами данных субъектов трудовых правоотношений.

Создание Международной организации труда (МОТ), основывающей свою работу на участии трех партнеров в формировании норм и правил регулирования социально-трудовых отношений, можно считать формальным моментом возникновения социального партнерства. В России моментом становления социального партнерства можно считать Указ Президента РФ от 15.11.1991 N 212 “О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)“. Однако на сегодняшний день социальная политика в сфере трудовых отношений активно развивается. Указ Президента N 212 уже утратил силу, на смену пришли новые законодательные акты: Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности“ (ред. от 09.05.2005), Федеральный закон от 27.11.2002 N 156-ФЗ “Об объединениях работодателей“. И наконец, окончательное законодательное признание социального партнерства закрепилось в новой редакции Трудового кодекса 2006 г.

Каким же образом социальное партнерство влияет на создание локальных нормативных актов? Согласно ст. 27 ТК РФ стороны социального партнерства принимают участие в коллективных переговорах по подготовке и заключению коллективных договоров, соглашений. Сторонами проводятся взаимные консультации по вопросам регулирования спорных моментов в сфере труда с целью обеспечения гарантий трудовых прав работников. Немалую роль отводят и профсоюзам как представителям работников. В предусмотренных законом случаях они принимают участие в локальном нормотворчестве.

Понятие локальных нормативных актов

Локальные нормативные акты (далее - ЛНА) являются одной из разновидностей правовых норм. Это нормативное предписание, принимаемое на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующее их внутреннюю жизнь, то есть носящее конкретизирующий, детальный характер.

Благодаря созданию ЛНА формируется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которой общие принципы и нормы дополняются и детализируются локальными нормами, а главное, механизмами, обеспечивающими реализацию взаимных прав и обязанностей субъектов трудовых правоотношений. Государство не диктует специального поведения для хозяйствующего субъекта, оно лишь формирует правила должного поведения.

Локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать, заменять и тем более отменять действующее законодательство. В соответствии со ст. 8 ТК РФ за работодателем закрепляется право принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, но только в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Работодатель как основной субъект локального нормотворчества не должен забывать, что при принятии локальных нормативных актов необходимо учитывать мнение представительного органа работников (при наличии такого на предприятии).

В тех случаях, когда положения ЛНА ухудшают положение работников, они не подлежат применению. В таких случаях применяются нормы трудового права более высокого уровня в иерархии источников трудового права.

Основное назначение локальных нормативных актов состоит в конкретизации нормативно-правовых актов более высокого уровня с учетом особенностей организации и условий труда того или иного юридического лица или индивидуального предпринимателя, повышения уровня гарантий, предоставляемых работникам локальными нормативными актами, а также установление новых условий труда, определение которых прямо является компетенцией работодателя.

Локальные нормативные акты могут в какой-то степени восполнить некоторые пробелы законодательства о труде и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих нормативно-правовых актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления или социальными партнерами.

Несмотря на то что данный вид источников трудового права имеет низшую юридическую силу, данные документы во многих случаях содержат в себе все основные правила, по которым работает та или иная организация (компания). Хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что само понятие локальных источников трудового права по своему содержанию намного шире понятия локального нормативного акта (ст. ст. 5, 26 ТК РФ). Отсюда следует, что внутри самих локальных источников трудового права существует свое отдельное разделение актов. Оно могло бы выглядеть следующим образом (схема).

------------------------------------¬
¦Локальные источники трудового права¦
L------------------T-----------------
------------------T------------+----T--------------------¬
-------+-------¬ --------+------¬ ---------+------¬ ------------+---------¬
¦ коллективный ¦ ¦ трудовой ¦ ¦ ученический ¦ ¦локальные нормативные¦
¦ договор ¦ ¦ договор ¦ ¦ договор ¦ ¦ акты ¦
¦(ст. 40 ТК РФ)¦ ¦(ст. 56 ТК РФ)¦ ¦(ст. 198 ТК РФ)¦ ¦ (ст. 8 ТК РФ) ¦
L--------------- L--------------- L---------------- L----------------------

Итак, локальные источники трудового права, помимо локальных нормативных актов, содержат в себе еще ряд письменных документов, содержащих в себе не только нормы права, но и нормативные соглашения сторон. Большинство локальных источников трудового права носят договорный характер, а следовательно, они тесно связаны с развитием социально-партнерских отношений, значимость которых особо возрастает в современном трудовом законодательстве. Нет необходимости делить локальные акты по степени юридической значимости, так как одним из основных признаков ЛНА является ограниченная сфера действия - конкретная организация. В науке трудового права данная нормотворческая деятельность в рамках конкретной организации получила название локального регулирования труда <1>.

--------------------------------
<1> Анисимов Л.Н. Трудовые отношения и внутренний трудовой распорядок. - М., 2005. С. 273.

В контексте данной статьи нами будут рассмотрены локальные нормативные акты, которые принимаются работодателем и регулируют трудовые и тесно связанные с ними отношения. При этом отметим, что основной отличительной чертой локальных нормативных актов от других локальных источников трудового права является тот факт, что их принятие является исключительным правом работодателя (ч. 1 ст. 22 ТК РФ).

Признаки локального нормативного акта

Первым обязательным признаком любого локального нормативного акта, который принимает работодатель, является нормативность.

Вторым обязательным признаком локального нормативного акта следовало бы отметить его локальную юрисдикцию, то есть направленность действия. Локальные нормативные акты организации, содержащие нормы трудового права, не могут распространяться на работников других организаций <2>. А в соответствии с ч. 4 ст. 13 ТК РФ принимаемые работодателем локальные нормативные акты действуют в отношении работников данного работодателя независимо от места выполнения ими работы.

--------------------------------
<2> Шкатулла В.И. Комментарий к Трудовому кодексу РФ. 5-е изд., - М., 2007. С. 82.

Третьим признаком локального нормативного акта является его волевое содержание, то есть выражение воли работодателя. Несмотря на то что при разработке и принятии некоторых локальных нормативных актов необходимо учитывать мнение представительного органа работников в порядке, установленном ст. 372 ТК РФ, это нисколько не противоречит утверждению, что в локальном нормативном акте в первую очередь воплощается воля работодателя.

Четвертый признак: локальный нормативный акт - это всегда письменный документ.

Наличие вышеперечисленных признаков ЛНА дает возможность отличать локальный нормативный акт, подписанный руководителем, от информационно-справочных документов, таких как протокол заседания, письмо, докладная и объяснительная записка, справка и т.д. <3>.

--------------------------------
<3> Андреева В.И. Делопроизводство. Учебное пособие. - М., 2003. С. 14.

Как уже упоминалось выше, локальные нормативные акты включают в себя довольно разнородные правовые акты. Требования к оформлению документов, предусмотренные ГОСТ Р 6.30-2003, довольно сложно применить к данному виду нормотворчества. При этом в многочисленных на сегодняшний день комментариях к ТК РФ, методических рекомендациях по унификации текстовых документов содержатся различные практические советы, которые работодатель может использовать при создании локальных нормативных актов. В частности, существуют примерные макеты, структуры правил внутреннего трудового распорядка, инструкции по охране труда и т.п. Тем не менее все предлагаемые макеты не являются императивными для работодателя, а носят лишь рекомендательный характер.

Помимо вышеназванных признаков, определяющих содержание локальных нормативных актов, можно выделить еще несколько дополнительных моментов.

Во-первых, следует указать официальный характер локального нормативного акта. В соответствии с ч. 1 ст. 21 ТК РФ работник имеет право на полную и достоверную информацию об условиях труда, а работодатель обязан знакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, если они непосредственно связаны с трудовой деятельностью последних (ч. 2 ст. 22 ТК РФ). Однако, как показывает практика, информирование сотрудников по поводу принятия какого-либо ЛНА не осуществляется, потому что доступ к корпоративной документации имеют лишь немногие, например заместители руководителя, юрисконсульт либо директор по персоналу. Все остальные вынуждены обращаться к ним за разъяснениями тех или иных положений локального нормотворчества.

Во-вторых, надо иметь в виду корпоративный (всеобщий) характер распространения локального нормативного акта. Данный признак проявляется в том, что локальные нормативные акты могут касаться неопределенного круга лиц данной организации. Они рассчитаны на неоднократное применение и носят обязательный характер только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации <4>. Иными словами, многие отношения работников с работодателем носят общий для всех характер и не могут носить индивидуальную направленность.

--------------------------------
<4> Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Трудовое право России. Учебник. - М., 2002. С. 199 - 200.

Основания для разработки локальных нормативных актов

Разработка структуры, содержания, формы локального нормативного акта требует специального юридического образования, опыта работы в данной сфере деятельности, а также значительных творческих усилий со стороны службы управления персоналом, юридического отдела организации. Для того чтобы приступить к разработке и подготовке норм права, пусть даже локальных, необходимы основания. Такими основаниями могут являться:

- федеральные законы и иные нормативные правовые акты, обязывающие работодателя разработать локальный нормативный акт (например, правила внутреннего трудового распорядка в соответствии со ст. ст. 189, 190 ТК РФ);

- постановления (решения) органов государственной исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией;

- обязательства органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, объединения работодателей в рамках заключенного отраслевого (межотраслевого), территориального соглашения, так как стороны, его подписавшие, обязуются принять локальные нормативные акты, скажем, улучшающие условия труда для работников своей отрасли;

- инициативные решения объединения работодателей, включая индивидуальных предпринимателей, решивших привлечь в свою организацию (компанию) профессионалов и предоставляющие им особые условия труда, и др.;

- инициативные решения собственника имущества организации (компании), уполномоченных органов управления юридического лица.

Содержание локальных нормативных актов должно четко регламентировать те трудовые отношения работника и работодателя, для регулирования которых и утверждался данный локальный нормативный акт.

Анализ положений локальных нормативных актов показывает, что пока они воспроизводят либо детализируют положения, установленные в трудовом законодательстве и нормативных актах, изданных государственными органами власти. Вместе с тем уже сейчас можно усмотреть тенденцию формирования крупными производственными корпорациями собственных положений, в основном касающихся применения различных санкций. Как правило, санкции, установленные той или компанией, сводятся к лишению существующих здесь преимуществ в виде материальных благ или льгот для работников, которые, в частности, нарушают трудовую дисциплину, правила внутреннего трудового распорядка и др.

Условия и порядок принятия локальных нормативных актов

Соблюдение порядка принятия ЛНА важно как для работодателя, так и для работников с точки зрения регулирования трудовых отношений.

Локальные нормативные акты принимаются руководителем организации (компании) в форме различного рода приказов (решений), правил, положений, инструкций, содержащих правовые нормы и правила поведения, регламентирующие трудовые и тесно связанные с ними отношения.

Единолично (без учета мнения представительного органа работников) работодатель может принимать, например: штатное расписание, должностные инструкции и квалификационные характеристики, приказы, распоряжения, имеющие нормативное содержание.

Воплощение же воли работников организации в большинстве случаев поставлено в зависимость от усмотрения работодателя. Его органы управления, разумеется, обладают наиболее полной и достоверной информацией о финансово-экономическом положении хозяйствующего субъекта, условиях труда и заработной плате, в отличие от первичной профсоюзной организации, что дает преимущества работодателю при разработке проектов локальных нормативных актов.

Однако в Трудовом кодексе установлено, что локальные нормативные акты, касающиеся условий труда работников, по общему правилу принимаются с учетом мнения представительного органа работников. Это могут быть локальные нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда.

В соответствии с ч. 4 ст. 135 ТК РФ система оплаты труда и стимулирования труда, в том числе повышение оплаты труда в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочные работы, устанавливается работодателем также с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации. Иными словами, работодатель не принимает единолично, скажем, положение об оплате труда как локальный нормативный акт.

В ст. 372 ТК РФ определен порядок учета мнения выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников организации при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.

Согласно указанной статье работодатель в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими нормативно-правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, перед принятием решения об издании определенного ЛНА направляет его проект и обоснование по нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, который представляет интересы всех или большинства работников. Последний не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного ЛНА направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме. В случае если это мнение выборного профсоюзного органа не содержит согласия с проектом либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной организации в целях достижения устраивающего стороны решения. Если согласие не достигнуто, возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право своим решением принять локальный нормативный акт. В свою очередь выборный орган первичной профсоюзной организации может обжаловать это решение работодателя в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. А также в соответствии с ч. 4 ст. 372 ТК РФ выборный профсоюзный орган может начать процедуру коллективного трудового спора в соответствии с нормами ТК РФ.

Наряду с изложенным, необходимо иметь в виду и некоторые другие обстоятельства.

В связи с тем что участие представительных органов работников в осуществлении локального нормотворчества рассматривается как одна из форм социального партнерства, стороны социального партнерства при заключении коллективного договора могут установить правило о согласовании некоторых локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, с представительным органом работников, действующим в организации.

Подведем итоги

В целом локальное регулирование трудовых отношений носит замыкающий в системе источников трудового права характер, так как осуществляется в пределах только одной организации. При этом государство, наделив работодателя локальной законодательной инициативой, исходит из того, что локальное регулирование труда призвано обеспечить единство государственных интересов и интересов каждого трудового коллектива в рамках одной производственно-трудовой корпорации <5>. Именно поэтому локальные нормативные акты организации можно охарактеризовать как корпоративные документы юридического лица <6>, и все чаще их относят к источникам корпоративного права.

--------------------------------
<5> Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). - Л., 1985. С. 4.

<6> Москаленко К. Журнал “Кадровик. Кадровое делопроизводство“, 2006, N 10. С. 14.

В любом случае, как уже отмечалось, основная роль локального нормотворчества - это регулирование комплекса трудовых отношений, которые не урегулированы нормами общего значения, но правовое опосредование которых обусловлено принципами данной отрасли права <7>.

--------------------------------
<7> Тарасова В.А. Журнал “Правоведение“, 1968, N 4. С. 94.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что работодатели вправе принимать локальные нормативные акты с целью дополнения и развития законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих трудовые отношения между работодателем и работниками. Поэтому работодатель принимает тот или иной локальный нормативный акт для того, чтобы достичь указанных ниже целей.

Во-первых, работодатель принимает определенные локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в случаях, когда его к этому обязывают законы, иные нормативные правовые акты, соглашения, коллективный договор и т.п. с целью исполнения закона (ст. 8 ТК РФ).

Во-вторых, когда какие-либо трудовые отношения реально существуют, но не введены в рамки законодательного регулирования, хотя потребность в таком регулировании имеется. Говоря другими словами, в законодательстве имеется пробел, который необходимо восполнить. Например, законодательно не определено правовое положение штатов организации (компании). Но в любом случае эти отношения необходимо регламентировать работодателю, определив взаимные права и обязанности сторон правоотношений - работодателя и работников, то есть персонала. Такая задача, может быть решена только при помощи локального нормативного акта, принятого работодателем, например положения о персонале.

В-третьих, локальные нормативные акты разрабатываются в тех случаях, когда необходимо формализовать процедуры применения законодательных и иных нормативных правовых норм. Примером такого локального нормативного акта может служить положение о комиссии по трудовым спорам.

В-четвертых, потребность в локальных нормативных актах возникает и тогда, когда определенная область трудовых отношений регламентируется не одним, а несколькими правовыми актами. В этих случаях их целесообразно изложить в определенной последовательности в каком-либо локальном нормативном акте, что значительно упростит и облегчит их применение.

В-пятых, трудовые отношения каждого работника с работодателем регламентируются на основании заключенного между ними трудового договора. Однако трудовым договором не могут быть охвачены все отношения, возникающие в процессе трудовой деятельности работника, с работодателем, а следовательно, некоторые условия труда могут быть регламентированы конкретным локальным нормативным актом.

В-шестых, инициативные решения работодателей, например, с целью привлечения в организацию наиболее квалифицированных и востребованных работников.

Сами локальные нормативные акты призваны определять взаимные права и обязанности между сторонами трудовых отношений и носить для сторон обязательный характер.

М.Катвицкая
Юрист,

заместитель главного редактора
журнала “Право и экономика“

Подписано в печать
12.08.2008