В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Национальная доктрина развития человеческого капитала

“Управление персоналом“, 2009, N 3


НАЦИОНАЛЬНАЯ ДОКТРИНА РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА


Формирование и реализация экономической политики социально ориентированной рыночной системы требует от государства активной деятельности в обеспечении плавных и постепенных переходных процессов общественной жизнедеятельности, что может быть реализовано посредством формирования и реализации доктрины социально-экономического развития Российской Федерации, в частности доктрины развития человеческого капитала.

Используя модель доктрины [7, с. 9], представим концептуальные элементы доктрины развития человеческого капитала в России:

1. Нормативно-правовой статус.

Исходя из теории государственного ведения экономики [4, с. 38 - 49], нормативно-правовой статус доктрины должен определять, что надо делать и как это реально осуществлять. Достижение последнего возможно в рамках федерального закона, определяющего комплексно полномочия
(права, обязанность, ответственность) государственных структур в решении проблемы формирования и воспроизводства человеческого капитала. Необходимость статуса федерального закона определяется также и тем, что доктрина в отличие от концепции прописывает не только общий замысел, стратегию государственного воздействия на систему воспроизводства человеческого капитала, но и задает содержание государственной социально-экономической политики, то есть прописывает функции государства и механизм их реализации.

Так, например, Национальная доктрина образования, утвержденная в 2000 г., прописывает цели и задачи системы образования, задачи государства в сфере образования и определяет только то, что надо бы сделать с точки зрения финансирования в ближайшие 10 лет, а не реальные государственные меры, подкрепленные должным финансированием.

2. Четкий понятийный аппарат.

Значимость четкой категориальной определенности задает тип управленческого механизма воздействия на объект управления, в частности систему воспроизводства человеческого капитала, параллельно определяя объемы затрат и источники их финансирования.

Мы исходим из интегративной характеристики категории “человеческий капитал“, предполагая, в частности, что человеческий капитал задает ориентиры, границы эффективности приложения труда как с точки зрения наемного работника, так и работодателя. С другой стороны, мы признаем за человеческим капиталом наличие характеристик статики и динамики. Связь статики и динамики функционирования системы воспроизводства человеческого капитала имеет непосредственное отношение к проблеме доходности капитала, то есть определения объема и направлений финансирования, выделения масштабов государственного участия в процессе финансирования воспроизводства человеческого капитала. Последнее, в свою очередь, зависит от системности реализации функций государственного социально-экономического регулирования, то есть направлений и механизмов создания и функционирования внешней социально-экономической среды макроуровня.

Учитывая современную практику хозяйствования, а также объективную необходимость повышения инновационности отечественной экономики, мы исходим из того, что на первый план выходит интеллектуальная составляющая человеческого капитала, которая
позволяет реализоваться его другим компонентам. С другой стороны, объем, уровень и характер использования интеллектуального капитала работника определяется заданными границами функционирования его же собственного человеческого капитала, то есть уровнем трудовой активности, запасом знаний, здоровья, мотивационной компонентой, возрастом и историческими, национальными, культурными особенностями. Таким образом, структурно система человеческого капитала включает такие “глобальные“ составляющие, как капитал образования, капитал здоровья, интеллектуальный капитал, социальный капитал.

3. Ценностный выбор.

Любое государственно-управленческое проектирование, начинающееся с доктрины, должно отталкиваться от ценностей, ценностного выбора власти, общества, государства. Если проанализировать программы социально-экономического развития, подготовленные в Минэкономразвития, или другие программные документы, то видно, что этим принципом в них пренебрегают [7, с. 10].

К числу основных ценностных приоритетов развития человеческого капитала следует отнести:

1) устойчивое социально-экономическое развитие;

2) системное развитие человека. Признание ведущей роли человеческого потенциала в социально-экономическом развитии общества, нации указывает на то, что его формирование и развитие в каждом индивиде и обществе в целом возможны лишь при создании условий равной доступности всех и каждого к знаниям, образованию, культуре, медицине, спорту, национальным и мировым духовным ценностям [3, с. 362].

Указанные ценностные приоритеты имеют, с одной стороны, разновекторный характер, так как предполагают противоречие экономического и социального или интересов духовного и материального развития. С другой стороны, человеческий капитал имеет интегративную категориальную определенность, функционирование составляющих его подсистем определяется “стыковым“ характером взаимодействия социальной и экономической составляющей. В свою очередь, достижение определенного оптимума между вышеуказанными ценностными приоритетами будет иметь своим результатом приближение к оптимуму социальной справедливости, то есть выражению объективных закономерностей общественного взаимодействия, разрешению противоречий интересов производства (труда) и потребления.

4. Российская специфика.

В современной России практически не реализуется экономический закон распределения по труду,
а следовательно, и сущность заработной платы в части социально-экономического оптимума распределения основной доли фонда потребления, определения в ней индивидуальной доли наемного работника.

В 2004 г. около 15% населения имели доход, позволяющий обеспечить простое воспроизводство, 38,5% населения - расширенное воспроизводство, 46,5% не имели дохода, обеспечивающего простое воспроизводство человеческого капитала; в 2005 г. - 15%, 35,5%, 49,5% и в 2006 г. - около 17%, 43,6% и 39,4% соответственно, что согласуется с динамикой номинальной заработной платы в России в 2004 - 2006 гг. Одним из возможных интегративных показателей эффективности государственного воздействия на систему воспроизводства человеческого капитала выступает коэффициент витальности страны, который также вводится для признания человеческой жизни высшим мерилом государственно-управленческой успешности [2, с. 52].

Расчеты коэффициента витальности без учета миграционного вклада за 1990 - 2005 гг. показывают, что в стране число эффективных человеческих жизней уменьшилось на 28 млн. При этом в реальных условиях российской демографической истории учет или неучет миграционного сальдо не меняют основных трендов и их особенностей: в обоих случаях минимальное значение коэффициента витальности за период 1900 - 2005 гг. проходилось на конец 1990-х гг. (потери составляют более 2 млн человек в год), в максимальное - на конец 1950-х гг. (прирост составлял около 3 млн человек в год) [2, с. 54 - 56].

В России совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования составляет около 7% ВВП. Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных (в 2 - 3 раза ниже, чем в странах ЕС) позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие около 30 - 35% и ниже
от размера предшествующей заработной платы, которая, в свою очередь, в 5 - 6 раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС.

5. Ценностный генератор целей развития.

Первое в цепочке формирования государственной политики звено - ценностный выбор - позволяет дальше, отталкиваясь от ценностей, сформировать цели управления или цели развития в рамках данной государственной политики. Важно понимать, что только поле формирования ценностей и целей может сформировать проблемное поле управления [7, с. 10 - 11] (табл. 1).

Таблица 1. Генератор ценностных целей политики
воспроизводства человеческого капитала


Ценности
социально-
экономической
политики Специфические ценностные цели политики воспроизводства
человеческого капитала
Устойчивое
социально-
экономическое
развитие - Системное согласование политики воспроизводства
человеческого капитала с основными направлениями
государственного социально-экономического регулирования
(реализации функций государства) и механизмом
государственного воздействия посредством:

- сокращения противоречий целей поддержания устойчивого
развития системы общественной жизнедеятельности с опорой
на “интерес эпохи“ и значительного сокращения доминанты
специальных экономических интересов;

- устранения несоответствий формально-институциональной
среды государственно-управленческого воздействия на
процессы и явления общественной жизнедеятельности;

- формирования и реализации конкретных государственных
управленческих мероприятий с учетом цикличности развития
экономики
и общества в целом.

- Устранение маятникового движения распределительной
политики от крайнего патернализма к крайнему индивидуализму
посредством:

- конкретно-исторической адаптации методологии научного
обоснования государственных мер воздействия на общественную
жизнедеятельность;

- формирования и реализации интеллектуально-идеологического
компонента функционирования системы общественной
жизнедеятельности;

- достижения результатов благосостояния населения,

позволяющего покрывать издержки простого и расширенного
воспроизводства человеческого капитала и одновременно
препятствовать экономико-социальным группам населения
переходить черту бедности.

- Экологическая безопасность как отражение качества
окружающей среды и безопасного санитарного состояния мест
проживания человека
Системное
развитие
человека - Качество трудовой жизни человека как комплексная
характеристика реализации:

- законов развития национального человеческого капитала,

а именно:

- законы структуры, обеспечивающие пропорциональность,

возможность резервирования и изменения доминанты системы
человеческого капитала в зависимости от конкретно-
исторического этапа развития общества;

- законы развития, обеспечивающие положительную динамику
функционирования отраслей и сфер народного хозяйства,

создающих основу для воспроизводства различных подсистем
человеческого капитала, ориентирующих на цикличность
воспроизводства человеческого капитала и усиление
новационно-интеллектуальной составляющей функционирования
человеческого капитала и, соответственно, масштабов
производимой прибавочной стоимости и приведенной доходности
капитала;

- пропорциональности размещения национального человеческого
капитала с учетом географии ресурсного обеспечения
и отраслевых потребностей экономики;

- механизма разрешения противоречий между необходимостью
изменения первичного распределения ресурсов в пользу сферы
знаний, значением инновационного развития и усилением
отчуждения умственного труда;

- механизма повышения территориальной и профессионально-
квалификационной мобильности на рынке труда;

- механизма устранения монопсонии на рынке труда;

- механизма перераспределения созданной прибавочной
стоимости на расширенное воспроизводство человеческого
капитала;

- механизма государственных гарантий для всех слоев
населения социально значимых (общественных) услуг, то есть
реализация механизма медиаторства общественных и частных
экономических интересов.

- Качество социальной жизни человека, обеспечиваемое:

- посредством конституирующей основы государственного
управленческого воздействия на систему воспроизводства
человеческого капитала в рамках принципа социального
гуманизма;

- сокращения социальных рисков посредством комплексного
развития социального капитала личности, страт, общества
в целом;

- разрешения или нивелирования отрицательных последствий
противоречий воспроизводства социального капитала между
традиционными и революционно привнесенными институтами;

- формирования и реализации партисипативных принципов
государственного воздействия на систему воспроизводства
человеческого капитала

6. Ключевые критериальные показатели развития в данной сфере.

Показатели развития сферы человеческого капитала следует определять как с количественной, так и с качественной точки зрения. К количественным показателям развития сферы человеческого капитала можно отнести следующие:

1) сокращение коэффициента витальности, достижение неотрицательных значений коэффициента в среднесрочной перспективе и положительных значений в долгосрочной;

2) обеспечение уровня дохода населения исходя из реальной стоимости человеческой жизни и обеспечение положительной динамики дисконтирования уровня дохода в зависимости от изменения стоимостных показателей человеческой жизни. В методологическом плане это предполагает переход системы государственного мониторинга с доминанты объема доходов на доминанту объема потребления (количество, состав и т.д.);

3) увеличение среднеотраслевой нормы прибавочной стоимости, в частности за счет развития современных отраслей экономики при условии, что увеличение объема продукции будет пропорционально объему занятости в них;

4) увеличение до 100% (2006 г. - 43,6%) доли населения, способного за счет доходов обеспечивать простое воспроизводство;

5) установление удельного веса заработной платы в ВВП в размере не менее 50%;

6) установление удельного веса всех затрат на социальное обеспечение населения в размере 30 - 35% ВВП;

7) установление размера пенсионного обеспечения в объеме двух-трех размеров потребительских бюджетов;

8) установление прогрессивной шкалы налогообложения доходов в зависимости от размера прожиточного минимума при отсутствии налоговых изъятий при уровне заработной платы, соответствующем прожиточному минимуму или ниже, и при максимальном уровне налогообложения при размере дохода, превышающем десятикратное значение прожиточного минимума, а усиление налогообложения для “сверхдоходных“ групп населения (например, посредством введения налога на
предметы роскоши);

9) сокращение в разы коэффициента дефицита доходов [5, с. 78];

10) увеличение количества земель, на которых применяются биотехнологии.

Указанные критериальные показатели не являются полностью исчерпывающими проблему воспроизводства человеческого капитала, но их можно признать базовыми “точками“ приложения сил государства. Параллельно можно использовать более подробный перечень критериев оценки уровня бедности, принятых в ОЭСР [6, с. 74 - 76].

7. Периоды планирования развития.

По оценкам С. Сулакшина, при формировании доктрины важно соблюдать принцип стратегического телескопа, то есть трехпериодного, взаимоувязанного планирования развития. При этом предлагается следующее временное деление периодов планирования: текущее (1 - 3 года); среднесрочное (5 - 10 лет); долгосрочное (20 - 25 лет) [7, с. 16].

По нашему мнению, долгосрочное планирование развития национального человеческого капитала должно иметь период, равный двадцати годам, среднесрочное - 4 - 5 лет в зависимости от конкретных задач и проблем, подлежащих решению, а текущее планирование в силу определенной инерционности российской социально-экономической системы должно составлять 2 года. При этом планирование должно начинаться с формирования долгосрочных целей, создавая базу для формирования и реализации целей среднесрочных и текущих. Предполагается, что система планирования “от итогового результата“ позволит значительно сократить “пожарный“ характер государственного регулирования в текущей перспективе.

Выбор данных сроков планирования развития национального человеческого капитала повлечет за собой необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, а именно:

1) принятие бюджета Российской Федерации сроком на два года, по результатам исполнения которого (в части бюджетного финансирования программ развития человеческого капитала во всех сферах общественной жизнедеятельности и реальных результатов развития социально-экономической системы) предоставить право законодательным органам власти (Федеральному Собранию РФ) объявлять вотум недоверия Правительству РФ и (или) право отставки кабинета министров;

2) внести изменения
в законодательное регламентирование бюджетного процесса в части включения в состав необходимых параметров для планирования государственных финансов показателей развития человеческого капитала, а также возможностей внесения изменения в проект федерального бюджета в рамках четвертого чтения.

8. Текущая, среднесрочная и стратегическая глубина.

Глубина реализуемых государством мер в массе своей должна определяться показателем разницы между стартовым и результативным состоянием. Однако при этом необходимо учитывать влияние конкретного временного интервала, то есть изначально в программу государственных мер следует заложить границы корректирующих действий.

При этом насыщение текущего и среднесрочного периода конкретными действиями государства должно исходить из разницы между ключевыми (кардинальными) параметрами развития человеческого капитала, как, например:

1) соотношением между современной и прогнозируемой величиной добавленной стоимости, приходящейся на одного субъекта - носителя человеческого капитала. Одновременно установление данного критерия позволит решить проблему ухода от налогообложения предприятия путем введения льгот по налогу на прибыль. Относительно потенциальной проблемы выпадающих бюджетных доходов следует сказать, что на сегодняшний день не установлено однозначной зависимости величины ставки по налогу на прибыль и поступлений в бюджет. Так, понижение ставки налога на прибыль в 1999 г. не привело к дальнейшему снижению доли налога на прибыль. В 2005 г. по сравнению с 2004 г. при одинаковой налоговой ставке доля налога на прибыль в налоговых доходах бюджета увеличилась с 23 до 27,64% [1, с. 45 - 47].

С другой стороны, введение поправочного коэффициента будет способствовать расширению легальной части отчислений в государственные внебюджетные фонды, так как сокращение внебюджетных отчислений путем их теневизации предприятиями автоматически будет снижать уровень фонда оплаты труда и поправочного налогового коэффициента;

2) разница между стартовым и результативным значением коэффициента витальности. С коэффициентом витальности связан индекс глубины бедности, определяемый как произведение численности бедных и коэффициента дефицита доходов. Индекс глубины бедности выступает одним из показателей необходимого объема государственной помощи неблагополучным в социальном и экономическом плане слоям населения;

3) соотношение между стартовым и результирующим уровнем социализации, единения общества, доминанты общечеловеческих ценностей.

В свою очередь, глубина среднесрочных и текущих мероприятий должна составляться из государственных мер, системно составляющих перечисленные выше ключевые параметры развития человеческого капитала в долгосрочной перспективе. При этом необходимо учитывать дуализм социального и материального. Последнее должно иметь уровень, позволяющий обеспечивать расширенное воспроизводство человеческого капитала на фоне недопущения негативных проявлений общества потребления, объясняемых теорией демографического перехода (по мере цивилизационного прогресса, смены производственных технико-экономических укладов растет материальное благосостояние, и с его ростом падает рождаемость) [6].

9. Механизм реализации доктрины.

С одной стороны, механизм реализации доктрины развития человеческого капитала - это система последовательных действий, имеющих стратегической целевой установкой достижения заданного уровня развития человеческого капитала, а тактической - снижение отрицательных влияний внешней среды на систему воспроизводства человеческого капитала. В данном случае механизм реализации доктрины должен формироваться и реализовываться с учетом принципов программно-целевого управления. С другой стороны, механизм реализации доктрины развития человеческого капитала - это активная управленческая деятельность, характеризующаяся полным комплексом функций, ролей и полномочий. Формирование и реализация механизма реализации доктрины развития человеческого капитала должны иметь в своей основе систему государственного мониторинга, стартовым компонентом которого должна послужить социальная паспортизация Российской Федерации и ее регионов. Последняя, в свою очередь, должна выявить текущие целевые установки государственного воздействия на систему воспроизводства человеческого капитала. Социальная паспортизация должна проводиться ежегодно и создавать базу для принятия эффективных управленческих решений в сфере развития национального человеческого капитала.

К числу текущих приоритетных задач следует отнести государственное субсидирование цен на продукты питания. В зарубежных странах типичный уровень льгот составляет от 1 до 20% стоимости основных продуктов питания. Институционально данная мера может быть возложена на рабочую группу в составе первого вице-премьера Правительства РФ, координирующего государственную политику в сфере торговли, а также первого вице-премьера, координирующего реализацию национального проекта “Развитие АПК“. Двойственность институциональной базы реализации указанной текущей цели определяется наличием мультипликационного эффекта от государственного субсидирования цен, выражающегося в создании отрицательных стимулов для национального сельскохозяйственного производства.

Также к текущим приоритетным задачам следует отнести научно обоснованное государственное регулирование миграционных потоков, институционально которое может быть возложено на рабочую группу в составе Министерства регионального развития, Министерства внутренних дел, Министерства здравоохранения и социального развития. В частности, следует проводить дифференцированную политику расселения мигрантов по регионам РФ с учетом социально-экономических потребностей данных регионов при сохранении конституционного права свободного передвижения для российских граждан.

К числу среднесрочных целевых задач следует отнести государственное жилищное субсидирование, включающее как частичную компенсацию на приобретение (строительство, ремонт) жилья, так и субсидирование оплаты жилищно-коммунальных услуг (жилищные пособия). По оценкам современных исследователей, доля жилищных пособий, доходящая до домохозяйств с доходами ниже средних, варьируется от 10% в странах юга Азии до 20% в странах Африки к югу от Сахары и в странах Латинской Америки и до 50% в промышленно развитых странах [5, с. 128].

Государственное жилищное субсидирование в части компенсации на приобретение (строительство) жилья институционально может быть возложено на Центральный банк РФ (ЦБ РФ) и его региональные отделения по согласованию с Правительством РФ. Задача ЦБ РФ в данном случае будет состоять в выработке щадящих критериев отбора семей для предоставления ипотечных кредитов (исключая систему перекредитования). Данные меры будут иметь положительный социально-экономический эффект помимо улучшения благосостояния семей: снижение мобильности рабочей силы, устранение дисбалансов внутринациональной миграции. С другой стороны, задача исполнительных органов власти - сокращать возникающие негативные социально-экономические последствия в связи с искажением рыночных цен на жилье в ряде регионов, а также вносить изменения в налоговое законодательство в части отнесения расходов на строительство и частичное обслуживание служебного жилого фонда не за счет прибыли, а за счет издержек предприятия.

В среднесрочной перспективе в рамках сохранения и воспроизводства капитала образования следует институционально разделить практику предоставления субсидий (полных или частичных) оплаты за обучение. Программы с низким уровнем льгот (компенсация части затрат на образование, выплаты дополнительных стипендий) надлежит реализовывать Министерству здравоохранения и социального развития. Программы с полной компенсаций обучения - особенно по актуальным для национальной экономики специальностям, получение послевузовского образования - следует реализовывать Министерству образования и науки. Так, в частности, следует поощрять деятельность негосударственных образовательных учреждений, реализующих систему открытого образования.

В рамках Болонского процесса государственная компенсация затрат должна быть уменьшена по значимым специальностям при выработке компетенций будущих выпускников совместно с работодателями, гарантирующими последующее трудоустройство и компенсирующими часть затрат учебного заведения на подготовку выпускника.

В рамках сохранения и воспроизводства капитала здоровья особенно социально и экономически неблагополучных слоев населения следует перейти на практику освобождения от оплаты за услуги здравоохранения, а также активизировать работу по сокращению административных издержек получения медицинской помощи (например, посредством автоматического зачисления в группу лиц, получающих бесплатно квалифицированную медицинскую помощь, при зачислении в какую-либо группу - пенсионеры, инвалиды, беременные или кормящие женщины и т.д.). В данном случае принцип адресности должен сохраняться не в виде индивидуального субсидирования, а в виде перечисления государственных бюджетных средств на счет поставщика услуг здравоохранения. При этом следует ввести принцип равенства с точки зрения формы собственности поставщика услуг здравоохранения на получение государственных средств.

Литература

1. Быкова С.Н. Налогообложение прибыли организаций и предпринимательская активность // Финансы и кредит. 2006. N 20.

2. Государственная политика вывода России из демографического кризиса / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. М.: ЗАО “Издательство “Экономика“, “Научный эксперт“, 2007.

3. Иохин В.Я. Национальная модель устойчивого развития России // Экономическая теория в XXI веке - 4(11): Институты экономики / Под ред. Ю.М. Осипова, В.С. Сизова, Е.С. Зотовой. М.: “Экономистъ“, 2006.

4. Макаров С.П. Ведение государством национальной экономики // Экономическая теория в XXI веке - 3(10): Проблемы пореформенной экономики / Под ред. Ю.М. Осипова, В.С. Сизова, Е.С. Зотовой. М.: “Экономистъ“, 2005.

5. Румянцева Е.Е. Стратегия преодоления бедности. Мн.: “Армита-Маркетинг“, “Менеджмент“, 2001.

6. Сулакшин С.С. Российский демографический кризис: от диагностики к преодолению. М.: “Научный эксперт“, 2006.

7. Сулакшин С.С. Научные подходы к формированию экономической доктрины РФ // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск N 10. М.: “Научный эксперт“, 2008.

Л.В.Згонник
К. э. н.,

доцент

Подписано в печать
27.01.2009