В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Бюджетные средства и качество образования

“Кадровик. Кадровый менеджмент“, 2007, N 9


БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА И КАЧЕСТВО ОБРАЗОВАНИЯ


Самарская область в числе первых приступила к комплексной модернизации системы образования, к изменению содержания образования, смене принципов управления, реструктуризации образовательной сети.

Базовыми идеями модернизации системы образования Самарской области стали: приведение ее в соответствие с изменившейся социально-экономической ситуацией, превращение в ресурс социально-экономического развития региона.

Важнейшие проблемы, стоящие сегодня перед российским образовательным комплексом, характерны практически для всех стран мира: качество образования, его доступность, непрерывность и открытость, повышение эффективности образовательного комплекса, в том числе и обеспечение рационального использования поступающих в него ресурсов как бюджетных, так и внебюджетных.

Для решения многих из этих проблем потребовалось применить решительные организационные меры и привлечь дополнительные ресурсы. В этих условиях Правительство области рассмотрело, а позднее приняло проект модернизации региональной образовательной системы с привлечением займа Всемирного банка.

В 2006 г. доля областного бюджета в ассигновании средств на финансирование образовательных учреждений увеличилась по сравнению с 2004 г. при уменьшении доли муниципальных бюджетов (диаграмма 1).

Динамика соотношения между областным и муниципальными
бюджетами в ассигновании средств на финансирование
образовательных учреждений в 2004 - 2006 гг. (в %)


%
90 ¬ 84,8
¦ 79,6 --------¬
80 + --------¬ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ ¦///////¦
70 + ¦///////¦ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ ¦///////¦
60 + ¦///////¦ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ ¦///////¦
50 + ¦///////¦ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ ¦///////¦
40 + ¦///////¦ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ ¦///////¦
30 + ¦///////¦ ¦///////¦
¦ ¦///////¦ 20,4 ¦///////¦
20 + ¦///////+-------¬ ¦///////¦ 15,2
¦ ¦///////¦*******¦ ¦///////+-------¬
10 + ¦///////¦*******¦ ¦///////¦*******¦
¦ ¦///////¦*******¦ ¦///////¦*******¦
0 +---+-------+-------+---T---+-------+-------+---
2004 г. 2006 г.

----¬ ----¬
¦///¦ Областной бюджет ¦***¦ Муниципальные бюджеты
L---- L----

Диаграмма 1

По сравнению с 2004 г. доля муниципальных бюджетов в финансировании учреждений образования в целом по области сократилась на 5,2%.

В 2006 г. помимо бюджетных средств на внебюджетные счета образовательных учреждений Самарской области поступило 998 млн руб., что превысило уровень 2004 г. на 13%.

Системы индикаторов оценки эффективности
использования бюджетных средств


Выявление результатов, эффектов от реализованных в Самарской области изменений в организационно-экономических механизмах деятельности системы образования невозможно без разработки комплекса показателей, позволяющего осуществлять оценку эффективности использования бюджетных средств в системе образования.

Авторы большинства теоретических работ примерно одинаково определяют сущность эффективности, лишь акцентируя внимание на значимых для себя аспектах.

Сущность эффективности любого экономического явления заключается в том, чтобы на каждую единицу затрат - трудовых, материальных и финансовых - добиваться существенного увеличения результата конкретной деятельности. Следовательно, чем больше соотношение результатов деятельности и затрат, тем выше эффективность.

Эффективность воспринимается как характеристика способности системы производить экономический эффект, равный разности между результатом экономической деятельности и затратами, произведенными для его получения и использования, или эксплуатации.

Для того чтобы описать подходы к оценке эффективности, необходимо определить понятийный аппарат. Под индикатором мы будем понимать количественные характеристики единиц совокупности каких-либо элементов и совокупности в целом. Индикаторы могут быть абсолютными и относительными единицами. Под системой индикаторов мы будем понимать перечень взаимосвязанных показателей, характеризующих определенную сферу деятельности человека или группы людей.

Индикаторы, характеризующие эффективность, можно разделить на следующие группы:

1. Статические индикаторы. Эти индикаторы характеризуют эффективность в определенный момент времени.

2. Динамические индикаторы. Характеризуют развитие какого-либо явления во времени.

Есть также другой подход к делению индикаторов.

1. Индикаторы, характеризующие эффективность в классическом понимании, то есть отношение затрат к результату.

2. Индикаторы, характеризующие абсолютную эффективность. Иногда в образовании невозможно оценить затраты, которые привели к определенному результату. Тогда за индикатор эффективности принимается показатель результата.

3. Индикаторы, характеризующие предельную эффективность. Под предельной эффективностью понимают количество единиц полезного эффекта, полученного за счет применения дополнительной единицы ресурса.

Для оценки эффективности использования бюджетных средств в региональной системе образования возможно использовать несколько систем индикаторов.

1. Система индикаторов, характеризующая функциональную структуру расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам (в том числе характеризующих внебюджетные и целевые источники финансирования), то есть индикаторы, которые позволяют оценить весь бюджет на образование в целом, его структуру.

2. Система индикаторов, характеризующая структуру бюджетных расходов на образование по уровням образования. Данная система показателей описывает распределение бюджета по уровням образования (общее, дополнительное, начальное профессиональное образование (НПО) и специальное профессиональное образование (СПО), дошкольное образование). Для каждого уровня образования будет своя система индикаторов.

3. Система индикаторов, характеризующая степень соответствия структуры подготовки учащихся НПО и СПО и структуры бюджетообразующих отраслей в экономике области. Это система индикаторов, которая описывает степень соответствия рынка труда и выпуска из учреждений НПО и СПО области.

Система индикаторов оценки структуры
расходов на образование


Рассмотрим подробнее систему возможных индикаторов для оценки функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам:

1. Удельный вес расходов на капитальные вложения в консолидированном бюджете. Данный индикатор позволяет оценить функциональную структуру расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам. Индикатор рассчитывается в виде коэффициента, в числителе которого расходы на капитальные вложения, в знаменателе - сумма консолидированного бюджета в рублях, дробь умножается на сто процентов.

Эффективность использования бюджетных средств в региональной системе образования можно оценить в том числе и по увеличивающейся доле расходов на капитальные вложения. При этом стоит рассматривать данный индикатор в связке с другим показателем эффективности - оценка отремонтированных (построенных) зданий и сооружений родителями учащихся. Оценка улучшений родителями может быть проведена лишь на уровне образовательного учреждения или нескольких ОУ в виде анкетирования. Оценку улучшений можно распространить на образовательный округ и регион в целом при наличии репрезентативной выборки.

2. Доля внебюджетных источников финансирования в консолидированном бюджете. Данный индикатор позволяет оценить функциональную структуру расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам. Увеличение доли внебюджетных источников при неизменном или растущем консолидированном бюджете стоит рассматривать как один из показателей эффективности использования бюджетных средств. В противном случае - при сокращении консолидированного бюджета можно предположить, что внебюджетные источники привлекаются с целью восполнения потерь из-за сокращения бюджета.

Индикатор рассчитывается в виде коэффициента, в числителе которого объем в рублях внебюджетных источников финансирования, в знаменателе - объем консолидированного бюджета в рублях, дробь умножается на сто процентов.

Отметим, что увеличение доли внебюджетных источников не должно происходить за счет средств родителей, иначе это будет отражать так называемое вытягивание денег из родителей. Поэтому здесь же необходимо рассматривать индикатор - доля средств домохозяйств в общем объеме внебюджетных средств. Коэффициент рассчитывается как отношение родительских взносов в рублях к общему объему внебюджетных средств, умноженное на сто процентов.

3. Удельный вес средств федерального бюджета по целевым программам в общем объеме внебюджетного финансирования. Индикатор рассматривается в аспекте функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам.

Эффективность структуры проявляется, прежде всего, в положительной динамике данного индикатора при одновременном росте другого индикатора - доли внебюджетных источников финансирования в консолидированном бюджете. Подобные тенденции могут быть проанализированы во временном интервале 2 - 5 лет. Динамика индикаторов характеризует эффект от изменений в организационно-экономических механизмах деятельности системы образования.

Коэффициент рассчитывается как отношение общего объема средств федерального бюджета по целевым программам к общему объему внебюджетного финансирования, умножается на сто процентов.

4. Удельный вес расходов средств федерального бюджета на целевые программы в консолидированном бюджете.

Индикатор является частью системы оценки функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам.

Эффективность проявляется в положительной динамике данного индикатора при одновременном росте консолидированного бюджета в соответствии с возрастающими потребностями современного общества на доступное и качественное образование. Подобные тенденции могут быть проанализированы во временном интервале 2 - 5 лет. Динамика индикаторов характеризует эффект от изменений в организационно-экономических механизмах деятельности системы образования.

Коэффициент рассчитывается как отношение общего объема средств федерального бюджета по целевым программам к общему объему консолидированного бюджета, умножается на сто процентов.

В целях оценки эффективности в рамках функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам следует использовать индикатор - стоимость обучения детей с повышенными способностями.

Показатель рассчитывается для каждого образовательного округа в рамках региональной системы образования. Коэффициент определяется отношением общего объема средств, выделяемых на образовательную систему округа, к количеству учеников, участвующих во всероссийских и региональных олимпиадах.

Данный индикатор позволит проанализировать эффект от изменений в организационно-экономических механизмах деятельности системы образования. Кроме того, положительная динамика этого показателя свидетельствует о доступности качественного образования в образовательных округах.

Общий подход к понятию “эффективность“ указывает на необходимость изучения соотношения затрат и результатов образовательной деятельности. В качестве затрат целесообразно рассматривать бюджетные средства на разных уровнях системы образования области, а в качестве прямых результатов можно рассматривать ЕГЭ. ЕГЭ - один из основных показателей, характеризующий результаты образования. Более того, можно утверждать, что ЕГЭ является основным и практически единственным прямым индикатором образовательного уровня учащихся.

Данные предположения подтверждаются и другими работами, выполненными в рамках проекта “Реформа системы образования“. Прямые и косвенные результаты региональной системы образования подробно изучены в проекте “Мониторинг приоритетных направлений развития региональной системы образования“ по контракту N ERP/Sm/2.1.4.5b/c-05. В данном проекте в качестве прямых результатов образования предлагается рассматривать в том числе результаты ЕГЭ.

С точки зрения определения эффекта от изменений в организационно-экономических механизмах деятельности системы образования, а также реструктуризации сети школ в городской и сельской местности стоит рассмотреть следующие индикаторы.

5. Текущее содержание одного учащегося, отнесенное к среднему баллу ЕГЭ по обязательным предметам (русский язык и математика). Коэффициент определяется отношением текущего содержания одного учащегося к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку отдельно и по математике отдельно. Размерность соответствует выражению “рублей на один средний балл ЕГЭ на одного учащегося“. Индикатор следует рассматривать в динамике за 3 - 5 лет с учетом величины инфляции по годам.

Эффективность расходования бюджетных средств проявляется в снижении данного показателя за счет повышения количества обучающихся, набравших средний балл ЕГЭ и выше по обязательным предметам. Однако в условиях демографического кризиса за критерий эффективности можно принять нулевую динамику индикатора с учетом коэффициента инфляции, так как снижение количества учащихся неизбежно влечет за собой рост бюджетных расходов на одного учащегося.

Отметим также необходимость анализа данного показателя для системы образования региона в целом, а также для образовательных округов и образовательных учреждений.

При этом появляется возможность сравнивать не только образовательные округа между собой или образовательные учреждения, но и анализировать структуру расходования бюджетных средств за счет сравнения показаний данного индикатора для области, для образовательного округа и для образовательного учреждения. При этом, например, известно, что содержание учащихся в городской местности обходится дешевле, чем в сельской. Насколько велика эта разница и какова тенденция при реализации реформы системы образования, позволит оценить индикатор - текущее содержание одного учащегося, отнесенное к среднему баллу ЕГЭ по обязательным предметам (табл. 1).

Таблица 1

Индикаторы текущего содержания одного учащегося,

отнесенного к среднему баллу ЕГЭ по обязательным предметам


Обозначение
индикатора Характеристика индикатора
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ матем.

регион текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
региональной системы образования
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ р. яз.

регион текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
региональной системы образования
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ матем.

округ текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
образовательного округа
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ р. яз.

округ текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
образовательного округа
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ матем.

оу текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по математике в рамках
образовательного учреждения
К тек. сод. уч.

сред. ЕГЭ р. яз.

оу текущее содержание одного учащегося, отнесенное
к среднему баллу ЕГЭ по русскому языку в рамках
образовательного учреждения

Индикаторы данной части разрабатываемой системы следует рассматривать в динамике, поскольку коэффициенты представляют интерес именно в сравнении с предыдущими периодами, а также с точки зрения прогноза на будущее.

6. Доля затрат консолидированного бюджета на систему образования области в региональном внутреннем продукте. Показатель рассматривается в рамках функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам.

Данный показатель не является прямой непосредственной характеристикой эффективности использования бюджетных средств. Доля затрат консолидированного бюджета в региональном внутреннем продукте косвенным образом влияет на возможность рационального и оптимального использования средств бюджета на систему образования области.

В данном проекте разработчики предлагают использовать аналогичную модель на региональном уровне. Достижение доли затрат консолидированного бюджета в региональном внутреннем продукте 6% создает предпосылки для эффективного использования бюджетных средств. Однако уровень порога может быть откорректирован в дальнейшем, при практическом применении показателя целевыми группами проекта в соответствии с особенностями региональной экономики и системы образования.

Эффективность проявляется в повышении доли затрат на образование в региональном внутреннем продукте. Однако увеличение доли средств на образование не должно быть вызвано сокращением по тем или иным причинам регионального внутреннего продукта. В таком случае рост показателя не будет отражать положительный эффект.

7. Удельный вес расходов на заработную плату в консолидированном бюджете области. Показатель рассматривается в рамках функциональной структуры расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам.

Снижение доли заработной платы в консолидированном бюджете - положительная тенденция. При этом снижение доли не должно происходить за счет самой заработной платы. Снижение данного показателя характеризуется положительно в случае общего роста консолидированного бюджета при сохранении или росте заработной платы. То есть увеличение расходования средств по другим статьям, например на капитальные вложения. Что свидетельствует о расширении возможностей региональной образовательной системы.

Информация к размышлению. Для стран с развитой рыночной экономикой бюджет образования составляет приблизительно 6% от ВВП. При этом система образования развивается: готовит кадры для экономики, подготавливает почву для научной работы. Данный порог (6%) можно назвать необходимым и достаточным уровнем для системы образования. При достижении данного порога можно рассуждать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Но если порог не достигается, средств в образовании не хватает, возникает эффект “латания дыр“, в этой ситуации достаточно сложно говорить об эффективности использования бюджетных средств.

8. Стоимость повышения квалификации в расчете на одного работника системы образования (рублей в год). Индикатор рассчитывается путем деления суммы затрат на повышение квалификации на количество работников образовательной системы, повысивших свою квалификацию. С точки зрения статистики индикатор является абсолютным в отличие от большинства разработанных ранее, имеющих относительную природу. Динамику данного показателя необходимо анализировать с учетом поправочного коэффициента в зависимости от годовой инфляции. Экономическая эффективность проявляется в тенденции к снижению стоимости повышения квалификации в расчете на одного работника системы образования.

9. Средняя численность учеников в школе (Ч уч. ср.). Данный индикатор показывает эффект от реструктуризации сети учебных заведений. При реструктуризации сети школ данный показатель должен увеличиваться. Соответственно, эффективность использования бюджетных средств также будет увеличиваться, а затраты на одного ученика будут снижаться. Снижение затрат произойдет из-за того, что те расходы на содержание учреждений (например, расходы на коммунальные услуги слабо зависят от количества учеников в школе), которые не зависят от количества учащихся, будут приходиться на большее количество учащихся. Этот показатель рассчитывается, как отношение общего количества учащихся к общему количеству школ:

Ч уч. ср. = Куч / Кшк,

где Куч - общее количество учеников школ;

Кшк - общее количество школ.

Данный показатель необходимо рассматривать как на областном уровне, так и на уровне образовательных округов:

Ч уч. ср. регион. - средняя численность учеников в школе по области в целом.

Ч уч. ср. округ. - средняя численность учеников в школе по образовательному округу.

10. Количество малокомплектных школ (Кмшк). Данный показатель позволяет оценить эффект от реструктуризации сети образовательных учреждений. Этот показатель напрямую показывает эффективность использования бюджетных средств, так как содержание малокомплектной школы из расчета на одного ученика в среднем дороже, чем в немалокомплектной школе. Малокомплектными в Самарской области являются те школы, в которых количество учеников меньше 100. Если школа имеет один филиал, в нем обучается меньше 115 учеников, то ее считают малокомплектной. Для школы с двумя филиалами - 130, для большего количества филиалов - 150. Этот показатель определяется из образовательной статистики. Данный показатель необходимо рассматривать как на областном уровне, так и на уровне образовательных округов.

11. Средняя наполняемость класса (Нср). При увеличении данного показателя эффективность расходования бюджетных средств возрастает, так как уменьшаются расходы в расчете на одного ученика из-за наличия в структуре расходов, которые практически не зависят от количества учеников. Этот показатель рассчитывается, как отношение численности учащихся к численности классов:

Нср = Куч / Ккл,

где Куч - количество учащихся;

Ккл - количество классов.

Данный показатель необходимо рассматривать как на областном уровне, так и на уровне образовательных округов.

Нср. регион. - средняя наполняемость класса по области в целом.

Нср. округ. - средняя наполняемость класса по образовательному округу.

Проведение мониторинга по данной системе индикаторов необходимо проводить по трем основным направлениям:

1. Показатели, характеризующие функциональную структуру расходов консолидированного бюджета области по реализуемым образовательным программам.

2. Показатели, характеризующие структуру бюджетных расходов по уровням образования.

3. Показатели, характеризующие соответствие структуры подготовки учащихся НПО и СПО и структуры бюджетообразующих отраслей в экономике области.

Осуществление мониторинга возможно на основе статистической информации Министерства образования и науки Самарской области, бюджета Самарской области и других источников. Большинство индикаторов необходимо анализировать в динамике 3 - 5 лет.

Литература

1. Материалы официального сайта Министерства образования и науки Самарской области: http://educat.samara.ru.

2. Материалы официального сайта Правительства Самарской области: http://www.adm.samara.ru.

3. Вифлиемский А.Б. Новое экономико-правовое пространство системы образования России. - М.: Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж: Издательство НПО “МОДЭК“, 2006.

4. Экономический анализ деятельности системы образования Самарской области за 2004 год / Сост. Н.И. Хабибуллина, Н.В. Тюрина. - Самара: РЦМО, 2005.

5. Нестерович С.Р. Социально-экономическая статистика. Учебное пособие. - Минск. БГЭУ, 2003.

6. Салихов А.В. Стандарты общего образования: региональный компонент, внедрение и управление. - Калининград, Янтарный сказ, 2001.

7. Теория статистики: Учебник / Под ред. проф. Р.А. Шмойловой. - 3-е издание, перераб. - М: Финансы и статистика, 2002.

И.Полушкин
К. п. н.,

директор
ГОУ ДПО “Региональный центр
мониторинга в образовании“
г. Самара

Подписано в печать
25.08.2007