В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Эффективное образование - качественный персонал

“Кадровик. Кадровый менеджмент“, 2007, N 7


ЭФФЕКТИВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ - КАЧЕСТВЕННЫЙ ПЕРСОНАЛ


Образование - это важнейшая составляющая качества жизни человека. Органы управления образовательной системой как в целом в Российской Федерации, так и в субъектах должны обеспечить единое образовательное пространство с соответствующим качеством и доступностью, что позволит повысить уровень жизни населения.

Для исследования состояния организации необходима методика, которая наиболее экономным путем позволяет изучить наиболее значимые характеристики важнейших элементов образовательной системы.

Современное состояние образовательной системы

В Самарской области на несколько лет раньше других регионов приступили к модернизации региональной системы образования. Губерния вошла в число трех субъектов Российской Федерации, на территории которых реализуется “пилотный“ проект “Реформа системы образования“ Международного Банка реконструкции и развития. В регионе была введена система управления образованием, позволяющая укрупнить единицы управляемой системы, уменьшить их количество, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.

Перед сферой образования стоят задачи, которые должны решаться единообразно во всех муниципальных образованиях. Они, по существу, сводятся к формированию такой системы образования, которая позволила бы обеспечить достижение государственного стандарта образования, осуществление единой государственной политики на всей территории Самарской области. Подобная модель управления реализуется на территории Самарской области путем создания обособленных территориальных структурных подразделений Министерства образования и науки Самарской области - территориальных управлений, которым делегированы полномочия Министерства образования и науки Самарской области на отдельных участках региона (образовательных округах).

С первого сентября 2006 г. в области сформировано 13 территориальных управлений: 1) Южное; 2) Юго-Восточное; 3) Отрадненское; 4) Кинельское; 5) Северо-Восточное; 6) Северное; 7) Северо-Западное; 8) Центральное; 9) Западное; 10) Юго-Западное; 11) Поволжское; 12) Самарское; 13) Тольяттинское (рис. 1).

Карта образовательных округов Самарской области

Рис. 1

Новая система управления образованием позволила укрупнить единицы управляемой системы, уменьшить их количество, приблизить государственный орган управления образованием к территориям.

Можно выделить следующие основные показатели эффективности деятельности образовательных округов:

- снижение общего количества звеньев управления по сравнению с прежней оргструктурой более чем в четыре раза;

- исключение дублирования функций в управлении образованием между муниципальным и региональным уровнями управления;

- сокращение более чем в 4 раза расходов бюджетов всех уровней на заработную плату сотрудников аппарата управления по отношению к расходам регионального бюджета на зарплату работников подведомственной системы;

- повышение эффективности взаимодействия с общественностью через создание Межмуниципальных общественных советов и Межмуниципальных советов по кадровой политике;

- повышение охвата детей дошкольным и дополнительным образованием;



- уменьшение степени влияния межмуниципальных границ при организации перевозки учащихся;

- обеспечение ориентации территориальных систем образования на местные рынки труда.

Самарский образовательный округ представляет собой пример административно-территориальной единицы функционального типа субъекта Российской Федерации.

Создание модели управления образованием на основе образовательных округов не является единственным направлением в развитии образовательной системы Самарской области, также разработана новая система оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, реализуется комплексная целевая программа по информатизации образовательных учреждений всех уровней т.д.

В ходе реализации этапов проекта система образования Самарской области претерпевала последовательные адаптационные изменения, ориентированные на повышение качества образования детей, подростков и молодежи региона, на их приобщение и переориентацию к самостоятельной деятельности.

Для обеспечения максимальной доступности качественного образования, оптимизировались имеющиеся ресурсы. Сегодня практически сформирована сеть образовательных учреждений, которая способна в условиях минимизации издержек обеспечить ее мобильность и восприимчивость к изменениям условий.

Решение этих стратегических задач потребовало использования нетрадиционных для отрасли методов управления и организации системы, позволяющих одновременно преодолевать проблемы повышения качества и доступности образования, формирования оптимального соотношения государственных и муниципальных интересов в этой сфере.

Создание округов позволило сократить число управляющих структур, исключило дублирование функций между муниципальными и региональными властями.

Исходя из сказанного, реорганизацию системы управления образованием на территории региона необходимо рассматривать как процесс создания уровня управления образованием, который можно обозначить как субрегиональный. Введение этого уровня позволяет укрупнить масштабность объектов управляемой системы, тем самым уменьшая количество субъектов управления, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.

Образовательный округ представляет собой пример административно-территориальной единицы функционального типа субъекта Российской Федерации. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является территориальной организацией государственной власти и служит цели обоснованного ограничения территориальной юрисдикции органов местного государственного управления для эффективного решения тех или иных стоящих перед государством задач.

Образовательный округ является частью территории субъекта Российской Федерации, в границах которой осуществляется компетенция местного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области управления образованием. Границы образовательного округа определяются с учетом размещения образовательных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.

Создание новой системы управления образованием повлекло за собой изменение сети образовательных учреждений. Количество общеобразовательных учреждений (ОУ) в Самарской области постепенно снижается. Это связано с демографической ситуацией в регионе, требующей мер по оптимизации сети образовательных учреждений области.

Таблица 1

Количество ОУ и учащихся в общеобразовательных учреждениях
Самарской области (в динамике за 2004 - 2006 гг.)


Год Кол-во ОУ Кол-во учащихся (чел.)
2004 859 337 777
2005 808 315 833
2006 783 298 497



На фоне общего количественного уменьшения числа дополнительных образовательных учреждений (ДОУ) и ОУ (при сохранении на прежнем уровне учреждений дополнительного образования) наблюдается оптимизация организации учебного процесса.

В настоящее время система образования Самарской области включает в себя практически все разнообразие типов и видов ОУ, определенных федеральным законодательством (таблица 2).

Таблица 2

Государственные и муниципальные общеобразовательные
учреждения, являющиеся юридическим лицом


Тип и вид образовательного учреждения Кол-во ОУ на
2006 - 2007
учебный год
1 Начальное образование, в том числе: 185
Начальные школы 22
Начальные школы-филиалы 163
2 Основное общее образование, в том числе: 199
Основные общеобразовательные учреждения 118
Основные школы-филиалы 81
3 Среднее образование, в том числе: 621
Средние общеобразовательные учреждения 525
Гимназии 16
Лицеи 24
Средние школы с углубленным изучением
отдельных предметов 54
Средние школы-филиалы 2
4 Общеобразовательные учреждения для детей с
особыми потребностями 23
5 Общеобразовательные учреждения для детей с
девиантным поведением 1
Итого 1027

Изменение форм и методов обучения позволяет системе удовлетворять потребности в образовании учащихся с отклонениями в развитии, формируя условия для интеграции последних в общеобразовательную среду.

Интеграция детей с отклонениями в развитии в среду нормально развивающихся сверстников, интегрированное обучение школьников с разными образовательными возможностями и потребностями в условиях общеобразовательного учреждения стали одним из приоритетных направлений современной образовательной политики.

В настоящее время в Самарской области почти 25% от общего числа детей с отклонениями в развитии получают образование в условиях интегрированного обучения (диаграмма 1). Данный процесс сопровождается сокращением числа специальных (коррекционных) классов (групп) в общеобразовательных учреждениях региона, призванных осуществлять коррекционное образование.

Изменение количества ОУ, интегрированно обучающих школьников
с проблемами в развитии


400 T-------------------------------------------------------------¬
¦ ¦
¦ ¦
¦ o ¦
350 + * 358 ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
300 + * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
250 + * ¦
¦ o ¦
¦ * 234 ¦
¦ * ¦
200 + * ¦
¦ * ¦
¦ o ¦
¦ 187 ¦
150 + ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
100 + ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
50 + ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
0 +------------------T----------------------T-------------------+
2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006

Диаграмма 1

Подобная картина наблюдается и в дошкольных образовательных учреждениях. За последние два года число компенсирующих групп в ДОУ сократилось почти вдвое при росте количества групп интегрированного обучения (диаграмма 2).

Изменение количества ДОУ, интегрированно обучающих
дошкольников с проблемами в развитии


120 T-------------------------------------------------------------¬
¦ ¦
¦ ¦
¦ o ¦
100 + * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
80 + * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
60 + o ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
¦ * ¦
40 + * ¦
¦ o ¦
¦ ¦
¦ ¦
20 + ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
0 +------------------T----------------------T-------------------+
2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006

Диаграмма 2



Изменение структуры расходов в системе образования Самарской области - от финансирования издержек к финансированию развития - связано с изменениями кадрового ресурса.

В условиях сокращения численности учащихся отмечается сокращение численности работников сферы образования региона, что находит свое отражение в сохранении показателя “ученик-учитель“ по общему образованию на уровне последних трех лет без значительных изменений и росте данного показателя по начальному и среднему профессиональному образованию <1>.

--------------------------------
<1> Речь идет о соотношении учащихся и преподавателей в учреждениях общего и начального профессионального образования.

Данная положительная тенденция связана с уменьшением числа штатных единиц административно-хозяйственного персонала (АХП) и ставок на всех уровнях образования (табл. 3 - 5).

Таблица 3

Число штатных единиц АХП на 1 учащегося в 2002 - 2005 гг.


Управления образованием 2002 2003 2004 2005
Самара 0,057 0,148 0,075 0,061
Тольятти 0,054 0,094 0,049 0,071
Западное 0,137 0,145 0,125 0,094
Кинельское 0,091 0,098 0,078 0,098
Отрадненское 0,106 0,104 0,145 0,101
Поволжское 0,080 0,088 0,088 0,085
Северное 0,131 0,129 0,161 0,137
Северо-Восточное 0,136 0,142 0,138 0,135
Северо-Западное 0,130 0,136 0,168 0,151
Центральное 0,097 0,100 0,115 0,119
Юго-Восточное 0,124 0,132 0,125 0,117
Юго-Западное 0,124 0,128 0,139 0,110
Южное 0,110 0,114 0,128 0,106
Среднее значение 0,081 0,121 0,090 0,085

Таблица 4

Число штатных единиц на одного ребенка в УДО
(2002 - 2005 гг.)


2002 2003 2004 2005
г. Самара 0,051 0,058 0,037 0,059
г. Тольятти 0,041 0,044 0,030 0,042
Западное управление 0,030 0,032 0,031 0,023
Кинельское управление 0,032 0,028 0,022 0,041
Отрадненское управление 0,043 0,039 0,027 0,030
Поволжское управление 0,040 0,044 0,032 0,039
Северное управление 0,038 0,036 0,033 0,032
Северо-Восточное управление 0,030 0,034 0,041 0,024
Северо-Западное управление 0,027 0,025 0,037 0,047
Центральное управление 0,037 0,037 0,026 0,033
Юго-Восточное управление 0,038 0,037 0,028 0,024
Юго-Западное управление 0,033 0,037 0,036 0,037
Южное управление 0,047 0,032 0,038 0,030
Среднее значение 0,037 0,037 0,032 0,042

Таблица 5
Распределение финансирования в сфере образования

Количество
субъектов
РФ Средний объем поддержки 1 субъекта РФ,

млн руб. Всего на 1
субъект РФ,

млн руб.

2007 г. 2008 г. 2009 г.
около 20 175 175 175 525
около 10 - 175 175 350
около 10 - - 175 175
Итого 3500 5250 7000

В то же время разброс данных показателей в территориальных (муниципальных) управлениях образованием достаточно неоднороден, что связано со спецификой социально-экономического развития входящих в их состав территорий (диаграмма 3).


Динамика показателей: соотношение количества учащихся
к одному учителю и число штатных единиц АХП на 1 учащегося


18 T------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------T 0,18
¦ o ¦
¦ * * ¦
16 + --¬ * * o + 0,16
¦ ¦ ¦ * * * ¦
¦ ¦ ¦ o * * * ¦
14 + ¦ ¦ o * * * * o * * * * * + 0,14
¦ --¬ ¦ ¦ --¬ * * * * * * * ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ o * * o* * * * * ¦
12 + ¦ ¦ ¦ ¦ --¬ ¦ ¦ * * * o + 0,12
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ * --¬ --¬ -o¬ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ * --¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
10 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ * --¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + 0,1
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦o¦ ¦ ¦ * ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ --¬ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ *¦ ¦ * ¦ ¦* ¦ ¦ ¦ ¦ --¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ --¬ ¦
8 + ¦ ¦ ¦ ¦ * ¦ ¦ * ¦o¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ --¬ + 0,08
¦ ¦o¦ ¦ ¦ * ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ * ¦ ¦ * ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
6 + ¦ ¦ * ¦ ¦ * ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + 0,06
¦ ¦ ¦ * ¦ ¦* ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦o¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
4 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + 0,04
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
2 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + 0,02
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
0 +----+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+-------+-+--------+-+-------+-+-------+-+----+ 0
Самара Поволжский ОО Юго-Восточный ОО Северо-Восточный ОО Отрадненский ОО Северо-Западный ОО Северный ОО
Тольятти Западный ОО Юго-Западный ОО Кинельский ОО Центральный ОО Южный ОО

--¬
¦ ¦ - Соотношение количества учащихся к одному учителю
L--
*o* - Число штатных единиц АХП на 1 учащегося

Диаграмма 3

Эти изменения происходят на фоне роста квалификации педагогических работников в условиях общей для региона ситуации “старения“ основного педагогического состава (диаграмма 4).

Изменения квалификационных и возрастных характеристик
кадрового ресурса системы образования Самарской области


60 T---------------------------------------------------------------------------------¬
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
50 + 48,2 ¦
¦ * * o ¦
¦ 45,6 * * * ¦
¦ * * * o * * ¦
¦ 41 * * ¦
¦ * o * * ¦
¦ * ¦
Процент 40 + 37,8 * ¦
от числа ¦ o * * ¦
работающих ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
30 + ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
20 + ¦
¦ ¦
¦ 13,89 ¦
¦ x o ¦
¦ 12,56 x ¦
¦ 10,89 x x o x x x ¦
¦ x o x x x ¦
¦ x ¦
10 + 9,28 x ¦
¦ o x x ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦
0 +------------------T----------------------T---------------------T-----------------+
2001 - 2002 2002 - 2003 2003 - 2004 2004 - 2005
Учебный год
*o* - % пед. работников, повысивших квалификационную категорию
*x*- % пед. работников пенсионного возраста

Диаграмма 4

В течение последних лет наблюдается увеличение расходов регионального консолидированного бюджета на образование как на одно из приоритетных направлений инвестиций в основной капитал. В 2006 г. из областного бюджета полностью финансировалась деятельность государственных образовательных учреждений, а также затраты на организацию образовательного процесса в муниципальных образовательных учреждениях на всей территории области. Удельный вес расходов на образование в консолидированном бюджете Самарской области составил 20%.

Согласно проекту федерального бюджета на 2007 г., на оказание поддержки в 2007 году планируется выделить 3,5 млрд руб.

Следует также отметить, что на уровне одного муниципального образования, как правило, невозможно реализовать полноценный комплекс образовательных услуг, рационально организовать сеть образовательных учреждений. Происходит либо дублирование образовательных услуг, либо ограничение их объема. Несовпадение территориальных интересов с задачами отрасли приводит к тому, что строительство новых и реконструкция старых зданий образовательных учреждений, осуществленные по запросам муниципальных образований, формируют малоэффективную образовательную сеть, либо не удовлетворяющую в полной мере образовательные запросы, либо избыточную, не использующую свои возможности. Территориальное разграничение системы образования не позволяет использовать возможности учреждений одного муниципального образования в интересах другого.

Основные недостатки функционирования образовательной
системы в субъектах РФ


Перегрузка высшего руководства. Если меры по изменению методов и процедур управления не позволяют уменьшить нагрузку, не приводят к продолжительному облегчению, то весьма эффективным средством решения этой задачи становятся перераспределение прав и функций, корректировки и уточнения в формах учреждения.

Отсутствие ориентации на перспективу. Будущее развитие образовательного учреждения требует со стороны высших руководителей все большего внимания к стратегическим задачам. В то же время до сих пор многие руководители продолжают уделять основное время оперативным вопросам. Что приведет к простой экстраполяции текущих тенденций в будущем. Высший руководитель должен осознавать, что его важнейшая обязанность заключается в том, чтобы сделать учреждение способным разработать и реализовать стратегическую программу.

Рост масштаба деятельности. В условиях стабильного образовательного процесса, увеличения размера предприятия появляется необходимость роста масштаба деятельности. И можно приспособиться к небольшим изменениям в структуре, но если основная структура остается без изменений, то от этого ухудшается функционирование учреждения.

Неудовлетворительное функционирование образовательного учреждения. Наиболее распространенной причиной необходимости разработки нового проекта являются неудачи в попытке снижения роста издержек, повышения производительности и т.д. Прежде всего предпринимаются изменения в составе и уровне квалификации работающих, разработка специальных программ. Но причина неудовлетворительной деятельности учреждения заключается в определенных недостатках организационной структуры вышестоящей системы.

Увеличение разнообразия. Расширение номенклатуры услуг, выход на разнообразные рынки, дополнительное освоение новых образовательных процессов вносят совершенно новые моменты в образовательную систему, вплоть до структурных изменений учреждения.

Объединение хозяйствующих субъектов. Слияние нескольких образовательных учреждений обязательно вносит некоторые изменения в организационную структуру. Проблемы совпадения функций, излишнего персонала, путаница в распределении прав и ответственности требуют немедленного решения, следовательно, следует ожидать крупных структурных перемен.

Изменение технологии управления. Научные достижения в области управления начинают оказывать все большее влияние на организационные структуры и процессы (прогрессивные методы обработки информации, Интернет). Появляются новые должности, изменяются процессы принятия решений. Некоторые отрасли - производство массовой продукции, некоторые финансовые учреждения - в действительности изменились коренным образом благодаря успехам в области технологии управления.

Влияние технологии образовательных процессов. Быстрое развитие отраслевых исследований, рост научных учреждений, повсеместное распространение управления проектами, растущая популярность матричных организаций - все это свидетельствует о распространении влияния точных наук на образовательные учреждения.

Внешняя экономическая обстановка. Большинство учреждений сферы услуг находится в постоянно изменяющемся экономическом окружении. Некоторые изменения совершаются резко, из-за чего нормальное функционирование учреждения внезапно становится неудовлетворительным. Другие изменения, которые происходят медленнее и имеют более фундаментальный характер, вынуждают учреждения переключаться на другие сферы деятельности, а значит, появляется новая организационная структура.

Каждое из отмеченных обстоятельств приводит к изменениям структуры и может указывать на необходимость пересмотра главной стратегии образовательной системы. Возникает необходимость создания иной модели управления системой образования, которая предполагает в первую очередь воздействие на образовательные учреждения через государственные органы управления, сочетая его с управлением муниципального уровня, направленным на решение в основном задач местного значения.

И.Полушкин
К. п. н.,

директор ГОУ ДПО
“Региональный центр мониторинга
в образовании“


Подписано в печать
25.06.2007