В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Оценка эффективности профессиональной служебной деятельности

“Кадровик. Кадровый менеджмент“, 2009, N 12


ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


Как осуществлять объективную и эффективную оценку результатов управления? Какими должны быть логика и рациональность показателей и критериев оценки? В чем суть новой парадигмы оценочной деятельности применительно к системе государственного и муниципального управления? Автором статьи предпринята попытка дать ответы на эти и многие другие вопросы, связанные с оценкой управленческого труда.

Вопрос оценки результативности и эффективности социального управления является весьма сложной проблемой, т.к. надо устанавливать с достаточной точностью, насколько достигнутые результаты соответствуют в установленном порядке выработанным целям, пожеланиям и ожиданиям. Понятно, что оценки бывают разными - приближенными, усредненными, точными или неточными, объективными, субъективными, промежуточными, окончательными и др.

Методология управления по целям и результатам деятельности

В органах власти и управления в настоящее время востребована методология управления по целям и результатам деятельности. Поскольку управление по результатам предполагает организацию управленческой деятельности как минимум на трех уровнях - на стратегическом уровне (он предполагает устремление к целям долговременного характера), на тактическом уровне (речь может идти о решении среднесрочных и текущих задач), на оперативном уровне (имеется в виду быстрое и своевременное вмешательство в ход событий), то и оценка получаемых результатов должна осуществляться соответствующим образом применительно к каждому из указанных уровней.

Словарь управления персоналом. Управление по целям и результатам - это систематический и организованный подход, позволяющий менеджменту фокусироваться на достижении целей и добиваться наилучшего результата с помощью доступных ресурсов.

Подчеркнем, что управление по целям и результатам - это следующая последовательность в выстраивании оценочной деятельности для всякого органа власти и управления:

а) он (орган власти и управления) формирует цели своей деятельности в плановых значениях;

б) он же определяет показатели и критерии, которыми можно оценить достижение целей;

в) он также устанавливает, достигнуты ли запланированные результаты, и какой ценой.

Затронутый вопрос непростой, т.к. одни результаты легко оценить, к примеру, через количество выданных лицензий, зафиксированных нарушений, наложенных штрафов и т.д., а другие - очень сложно. К тому же приходится иметь дело с неоднозначностью трактовок ключевых для оценочной деятельности понятий “непосредственный результат“ и “фактический результат“, на что справедливо указывает в свой работе Ханс де Брюйн [4, с. 27].

Как различать и расценивать эти понятия? Непосредственный результат как бы отражает учет только прямых следствий деятельности, т.е. в этом смысле данное понятие предстает как более узкое. Фактический результат - более широкое понятие, учитывающее дополнительные поддающиеся измерению следствия управленческой деятельности (к примеру, это могут быть какие-то качественные характеристики в дополнение к количественным результатам).

Все это указывает на необходимость умелого обращения с понятием “результат“, которое допускает достаточно широкое и многоплановое толкование. Другими словами, виды результатов могут простираться от плановых рубежей стратегического уровня до плановых показателей частного характера и индивидуальных достижений на отдельном управленческом рабочем месте, т.е. палитра результатов даже для отдельно взятого государственного органа или органа местного самоуправления может быть достаточно обширной.

Имеющие хождение суждения о невозможности измерения отдельных результатов деятельности органов власти и управления не лишены оснований. Однако утверждать о принципиальной невозможности применения принципов управления по результатам в силу того, что не обеспечивается должная оценка результатов, было бы ошибочно. Внедрение должностных регламентов на государственной гражданской службе преследует как раз ту цель, чтобы преодолеть противоречие в системе оценки результативности и эффективности деятельности гражданских служащих.

Противоречие заключается в том, что измерять результаты надо, но сами они как продукт деятельности относятся к разряду сложных и являются плодами совместной работы многих сотрудников, отдельные причинно-следственные связи здесь носят скрытый характер. В таком случае меньше надо говорить о продуктах деятельности, а больше - о степени и качестве выполнения обязательств, вытекающих из служебной деятельности и зафиксированных в должностных регламентах.

Управление по целям и результатам предполагает, что всегда надо стремиться к получению информации, отличающейся не столько объемом (количеством), сколько достаточностью и объективностью. Быть информированным - основа успеха результативного управления, а фактор достаточности и объективности информации - важный компонент такого управления, т.к. от этого зависит справедливость оценки результатов деятельности и ответственность за них.

К сожалению, значительную часть информации, необходимой для анализа результативности и эффективности управленческой деятельности, невозможно получить из существующей системы отчетных показателей. Приходится скрупулезно собирать нужные сведения, в том числе путем проведения социологических исследований, в ходе которых применяется обширный набор различных методов, методик. Дело это хлопотное и трудозатратное.

Следует прислушаться к имеющимся доводам, что попытки подменить комплексный анализ управляющей подсистемы (любого субъекта управления) тематическим, оценкой в функциональном разрезе, скорее всего, будут бесперспективными.

Правильное понимание и эффективный анализ деятельности любого отдельно взятого управленческого работника возможны только в том случае, если исследуемые вопросы будут изучаться, исходя из посылки, что индивидуальные должностные обязанности сконструированы в виде совокупности четких действий, подлежащих выполнению в строго обозначенные временные сроки и со столь же ясными затратами умственного (частично физического) труда, с обеспечением стандартов качества и т.д.

В процессе анализа придется научиться вычленять функциональную нагрузку каждого сотрудника управленческого аппарата в системе разделения и кооперации совокупного управленческого труда в структурном подразделении или в государственном (муниципальном) органе в целом, а также определять правильность распределения обязанностей по каждому функциональному направлению (по каждой функции управления). Со временем проведение такого анализа, вероятнее всего, облегчится, если научимся разрабатывать применительно к каждому отдельно взятому звену управления (отделу, комитету, департаменту) классификатор его конкретных функций.

Такой классификатор может представлять собой некую таблицу, по вертикали которой приводится перечень выполняемых органом (возможно, отдельным лицом) функций (возможно, подфункций, операций), а по горизонтали представлены все структурные подразделения или сотрудники данного органа управления с указанием содержания работы, выполняемой по каждой функции или ее элементу. Естественно, все это потребует налаживания учета трудоемкости работы по выполнению функций в каких-то количественных измерителях. Задача достаточно трудная, но без ее решения проблематично выстраивать управление по индивидуальным результатам.

Востребованная в системе государственного и муниципального управления (ГМУ) методология управления по целям и результатам в обязательном порядке предполагает солидарную ответственность в действии. Поэтому преданная огласке оценка результативности и эффективности вынуждает субъекта управления оптимизировать свою структуру, организуемую кооперацию труда, осуществляемую с коллегами и партнерами совместную деятельность, внутренние связи сотрудничества, распределять ответственность внутри аппаратного сообщества и т.д.

Расчет эффективности служебной деятельности:

рекомендации Минздравсоцразвития


Государственное и муниципальное управление становится все более деперсонифицированным, в силу чего становится все более сложно делать персональную оценку результатам управленческой деятельности. Может показаться, что это не такая уж значимая проблема. Однако приходится задумываться о том, что справедливая оценка результатов труда способна обнажить как сильные, так и слабые стороны аппаратной деятельности в целом, в частности позволяет вскрывать бюрократические проявления, некомпетентность, консервативность привычек и традиций, патернализм, сопротивление переменам и т.д.

Субъекты кадровой работы, которым надлежит решать задачу оценки эффективности деятельности различных категорий гражданских служащих, будут еще долго продолжать сталкиваться с вполне очевидной проблемной ситуацией. Нет сколько-нибудь внятных, понятных и результативных, а главное, практически пригодных для широкого применения методических разработок. Существующие на этот счет предложения и рекомендации <1> Минздравсоцразвития России не выдерживают никакой критики.

--------------------------------
<1> См.: Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (Письмо Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. N 3855-ВС).

Предлагаемая формула исчисления абсолютного показателя оценки экономического эффекта принятых и реализованных государственных решений, равно как и показателя эффективности и результативности профессиональной деятельности гражданского служащего, может быть оправдана лишь в теоретическом плане, практически же она не может быть реализована. Вот эта формула:

Э = Р - З ,

т т т

где Э - экономический эффект за расчетный период;

т
Р - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный
т
период;

З - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный
т
период.

В принципиальном плане такой подход понятен, т.к. эффективность управленческой деятельности - это показатель, определяемый посредством соотношения результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Причем, приходится различать техническую эффективность и экономическую эффективность.

Первая определяется степенью достижения целей деятельности с учетом так называемых общественных ценностей или государственных задач, а вторая определяется как соотношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

На практике эффективность управленческой деятельности принято определять различными аналитическими и экспертными методами, в частности производятся: оценка процесса выполнения; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности и другие типы оценок.

Методы оценок также достаточно разнообразны, в их числе могут быть: социологические опросы (анкетирование, интервьюирование); наблюдения (открытые или скрытые); экспертные оценки; моделирование; проведение экспериментов и т.д.

Проблематичность применения рекомендованной Министерством здравоохранения и социального развития РФ расчетной формулы обусловлена тем, что не представляется возможным определить стоимостную оценку этих самых результатов и затрат. Как их определять? Кто будет осуществлять такой учет? Специальную бухгалтерию для этой цели ведь не создашь!

Имеющаяся статистическая отчетность (хотя и дает некоторый материал) также не позволяет сколько-нибудь убедительно выводить зависимость результатов управленческого труда от прилагаемых управленческих усилий на том или ином участке деятельности. Данное обстоятельство побуждает искать другие варианты решения проблемы. Один из таких вариантов отражен в настоящей разработке, которую надо рассматривать как универсальную методику оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на государственной (муниципальной) службе, как средство сведения к минимуму возможных ошибок при организации и осуществлении оценочной деятельности.

Оценка ведь может быть верной и неверной, истинной и ложной, объективной и субъективной. Важно стремиться к повышению культуры оценки. Этому призван служить предлагаемый методический подход. Если такая культура будет находиться на низком уровне, будут бесполезны любые усилия оценивать объективно и правильно сложный труд управленца, бесполезны будут любые методики, научные рекомендации и накопленный позитивный опыт.

Применение матрично-табличной формы анализа
результатов служебной деятельности


В качестве доступного, простого, понятного и полезного приема установления эффективности служебной деятельности того или иного должностного лица государственного и (или) муниципального управления, будь то руководитель (помощник, советник) или специалист, предлагается следующий подход, основанный на применении матрично-табличной формы анализа результатов служебной деятельности (табл. 1).

Таблица 1

Матрица для принятия оценочного суждения
об эффективности деятельности гражданских служащих


N
п/п Оцениваемые
показатели Критерии Значимость Оценка
качества
исполнения Результат по строке
критерий -
значимость - оценка
1
2
и т.д.
Сумма

При таком подходе надо исходить из того, что конечное оценочное решение может зависеть от многих факторов, с которыми нужно объективно разбираться, т.е. выверенно учитывать их значимость и устанавливать степень их влияния на итоговую оценку.

Пример. Обратимся в качестве примера к оценке эффективности деятельности гражданского служащего категории “специалист“, профессионально занимающегося вопросами кадровой работы, к примеру отвечающего за документирование трудовых (служебных) отношений. Для чего составим перечень показателей, важных для принятия решения об эффективности деятельности данного конкретного служащего.

Едва ли можно отразить все многообразие исполняемых служебных обязанностей, и, скорее всего, стремиться к этому не следует. Достаточно видеть за показателями перечень основополагающих, так сказать, опорных должностных обязанностей, функциональное исполнение которых концептуально проистекает из модели данной должности. Допустим, что группу основных показателей составили следующие характеристики:

- прием на работу или службу (изучение документов, предъявляемых при приеме на работу (службу), проверка их подлинности; составление трудового договора или служебного контракта; подготовка приказа о приеме на работу; заполнение личной карточки по установленной форме; заполнение трудовой книжки; оформление личного дела; ведение табеля учета рабочего времени);

- перевод на другую должность, работу или службу (подготовка документов-оснований для перевода, представлений о переводе, приказов о переводе, изменений к трудовому договору или служебному контракту и др.);

- предоставление отпуска (выпуск приказа о предоставлении отпуска, работа с запиской-расчетом о предоставлении отпуска, работа с заявлением работника или служащего о переносе отпуска и др.);

- направление работника или служащего в командировку (работа со служебным заданием для направления в командировку и отчетом о его выполнении, подготовка приказа о направлении в командировку, оформление командировочного удостоверения и др.);

- изменение анкетно-биографических данных (работа с документами-основаниями для изменения данных, издание приказа об изменении данных, внесение изменений в учетные данные и др.);

- поощрение и награждение работников или служащих (подготовка представлений о поощрениях, издание приказов о поощрениях, оформление наградных документов и др.);

- вынесение взысканий (оформление документов-оснований для вынесения взысканий);

- аттестация работников или служащих (подготовка положений об аттестации, издание приказов о проведении аттестации, составление графиков аттестации, подготовка оценочных документов и аттестационных листов, работа с протоколами заседания аттестационной комиссии и др.);

- увольнение работников или служащих (подготовка документов-оснований для увольнения, издание приказов о прекращении действия трудового договора или служебного контракта, выдача трудовой книжки при увольнении и др.).

Заметим, что данный перечень на исчерпывающую полноту не претендует. Он главным образом носит характер научно-прикладного примера. Определившись с показателями, в порядке следующего шага надо определиться с элементами оценочного поля, в качестве которых в первую очередь призваны выступать критерии оценки.

Отбор или выявление критериев - важная процедура, т.к. они (критерии) не должны допускать разночтений в понимании, трактовке и применении. Совокупность критериев может быть представлена следующей градацией:

“5“ - исполнение идеально отвечает требованиям;

“4“ - исполнение в большой степени отвечает требованиям;

“3“ - исполнение в основном отвечает требованиям;

“2“ - исполнение частично отвечает требованиям;

“1“ - исполнение едва отвечает требованиям или вообще не отвечает.

Следующим шагом будет определение значимости каждого отобранного критерия. Эта процедура также очень важна, с которой нельзя обращаться легкомысленно. Необходимо постоянно спрашивать себя: всегда ли и во всем ли устанавливаемая значимость критерия отвечает оцениваемому показателю? Шкалу значимости можно выражать в цифровых значениях, например все по той же пятибалльной системе градаций:

“5“ - чрезвычайно важно; “4“ - очень важно; “3“ - важно; “2“ - относительно важно; “1“ - маловажно или неважно.

Наконец, в завершение необходимо определиться с последним столбцом нашей матричной таблицы, а именно с оценкой качества исполнения работы по избранному показателю. Шкала оценок также может быть принята в цифровом выражении от единицы до пяти:

“5“ - отличное исполнение; “4“ - хорошее исполнение; “3“ - удовлетворительное исполнение; “2“ - небрежное исполнение; “1“ - неправильное исполнение или исполнение с вредными последствиями.

При пользовании данным методом и матричной таблицей может оказаться, что имеющаяся информация по отдельным показателям недостаточно убедительна или необходимые данные не удалось собрать (получить). Тут и проявляется преимущество данного метода, т.к. такие показатели легко могут быть выведены из оценочного процесса и вместо них могут быть задействованы другие, альтернативные или дополнительные, показатели.

Итак, когда имеется вся необходимая информация и матричная таблица заполнена, дальнейшие действия по оценке эффективности деятельности гражданского служащего не представляют особой трудности и заключаются в следующем:

- цифровые значения критерия, значимости и оценки качества исполнения по анализируемому показателю умножаются и искомый результат заносится в соответствующую строку в последнем столбце матричной таблицы;

- полученные результаты по каждому оценочному показателю суммируются и выводится итоговое цифровое значение, по которому можно судить об уровне эффективности деятельности гражданского служащего;

- полученное итоговое цифровое выражение подлежит интерпретации на предмет установления словесно выраженной окончательной оценки эффективности деятельности конкретно взятого гражданского служащего.

Понятно, что словесно выраженная оценка эффективности служебной деятельности есть относительно формализованная оценка, т.к. получается она из сравнения полученного итогового оценочного результата с так называемым вариантом максимально возможной суммы баллов - абсолютным значением, возможным для идеального случая выставления только наивысших баллов по всем строкам таблицы.

Безусловно, предложенный метод и работа с матричной таблицей не гарантируют получения только единственно правильной, идеальной во всех отношениях оценки эффективности деятельности на государственной (муниципальной) службе.

Элементы субъективизма полностью исключить нельзя. Однако при разумном применении и умелом подходе данный метод помогает улучшить качество принимаемого решения в отношении оцениваемого должностного лица системы государственно-муниципального управления.

Таким образом, оценка результатов служебной деятельности в первую очередь и главным образом предполагает решение вопроса о методах ее проведения. Подходы могут быть разными, в частности, в дополнение к сказанному отметим, что может использоваться метод математических зависимостей, выражаемых в виде различных коэффициентов, характеризующих качественную и количественную стороны деятельности на гражданской службе. К примеру, такие коэффициенты вполне пригодны для оценки наиболее типичных видов служебной деятельности.

Пример. Так, коэффициент качества работы по исполнению поступающих в
государственный орган субъекта РФ или его подразделение обращений в форме
жалоб, писем и заявлений граждан и организаций (К ) можно представить
кач
следующим образом:

Пр + Пов
К = 1 - --------,

кач Общ

где Пр - число просроченных решений по обращениям граждан и организаций за оцениваемый период;

Пов - число обоснованных повторных обращений граждан и организаций за тот же период;

Общ - общее число обращений граждан и организаций с жалобами, письмами и заявлениями за оцениваемый период.

Далее, коэффициент оценки служебной деятельности по выполнению
постановлений и распоряжений как вышестоящих органов, так и своих
собственных, а также распорядительных документов, взятых на контроль
государственного органа субъекта РФ или его подразделения (К ), может
исп
выглядеть так:

Ч
срок
К = -----,

исп N
акт

где Ч - число актов, снятых с контроля в срок;

срок
N - общее число актов, взятых на контроль в оцениваемый период.

акт

В связи с тем что оценке подвергается профессиональная сторона деятельности гражданских служащих, т.е. та специальная область, за которую в конечном счете несет ответственность непосредственный руководитель, в чьем подчинении находится конкретный гражданский служащий, то на такого руководителя и должна возлагаться ответственность за оценку деятельности подчиненного сотрудника. Практика вынуждена идти именно по этому пути.

Существуют различные формы и методы обобщенных оценок. Одной из общепринятых форм реализации обобщающей оценки является аттестация гражданских служащих. Проведение такой аттестации закреплено в нормативном порядке федеральным и субфедеральным законодательством, в частности Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации“, Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 110 “О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации“ и иными актами.

Другими организационно-правовыми мероприятиями, позволяющими получать обобщающую оценку о результативности и эффективности деятельности гражданского служащего, являются конкурсный отбор претендентов в кадровый резерв, конкурсное замещение вакантных должностей, квалификационный экзамен для присвоения классного чина гражданской службы и др. Все вместе взятое и есть тот арсенал средств, который помогает получать вполне достоверную обобщенную оценку.

Литература

1. Марченко И.П. Организация государственного и муниципального управления по результатам: Монография. Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2008. 408 с.

2. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М.: Дело, 1997. 702 с.

3. Управление по результатам: Пер. с финск. / Общ. ред. и предисл. Я.А. Лейманна. М.: Прогресс, 1988. 320 с.

4. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. 192 с.

И.Марченко
Д. соц. н.,

к. э. н.,

профессор
кафедры
государственного
и муниципального управления,

руководитель
регионального
информационно-аналитического центра
Сибирской академии
государственной службы

Подписано в печать
16.11.2009