В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Анализ нарушений, выявляемых при проверках соблюдения Закона о госзакупках

“Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности“, 2010, N 9

Анализ нарушений, выявляемых при проверках соблюдения Закона о госзакупках

Вопросы применения норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ (далее - Закон о госзакупках) для наших читателей очень актуальны. Прежде всего это связано с большим интересом со стороны контролирующих органов к соблюдению норм данного акта, продиктованным необходимостью контролировать правильность расходования бюджетных средств и средств, полученных бюджетными организациями от осуществления приносящей доход деятельности. Административная ответственность за нарушение Закона о госзакупках, установленная КоАП РФ, достаточно велика, что также стимулирует
заказчиков - бюджетные учреждения проводить закупки согласно нормам законодательства. О том, какие нарушения выявляются контролирующими органами при проведении проверки правильности заключения государственного (муниципального) контракта и его выполнения, и пойдет речь в этой статье.

Первоначальная идея Закона о госзакупках состояла в том, чтобы исключить прямые контакты между заказчиком и поставщиком (исполнителем). Это необходимо для устранения заинтересованности заказчика в заключении контракта с определенным поставщиком. Как показала практика, Закон о госзакупках далек от совершенства. Первоочередная проблема заключается в том, что он не позволяет устанавливать при проведении конкурентных процедур (аукционов, запросов котировок и т.д.) квалификационные требования для поставщиков. В результате заказы часто размещаются заблаговременно, поставщики выбираются по минимальной цене, а работы выполняются неквалифицированными людьми.

Закон о госзакупках не содержит положения о том, что организация - исполнитель государственного (муниципального) контракта должна иметь соответствующий опыт и ресурсы. В итоге победители конкурсов часто поставляют поддельную продукцию низкого качества. Действующая нормативная база не позволяет “отсеивать“ таких подрядчиков еще на стадии приема заявок на участие в конкурсных процедурах.

Другой важной проблемой Закона о госзакупках является то, что единственным критерием выбора победителя при проведении конкурсов и аукционов по-прежнему остается цена. Участник аукциона на поставку масла выигрывает торги, предложив за 1 кг этого пищевого продукта цену чуть больше 80 руб. Несмотря на очевидно слишком низкую цену, с поставщиком подписывается государственный контракт, поскольку у него имеется весь необходимый пакет документов. Также часто в стоимость государственного (муниципального) контракта не включаются определенные работы и услуги. Например, больница заключает госконтракт на поставку медикаментов с поставщиком, предложившим самую низкую цену. Впоследствии оказывается, что победитель, устанавливая самую низкую цену на
свой товар, “забыл“ включить в нее расходы на перевозку и страхование, а после заключения контракта требует дополнительную плату.

Организаторы торгов часто идут на уловки, чтобы сократить число участников. Например, условия аукциона и конкурса пишутся “под определенного участника“: размещается заказ на покупку автомобиля, а по конкурсной документации заявленным заказчиком характеристикам соответствует лишь одна марка автомобиля.

Проверки, проводимые контролирующими органами - ФАС (за исключением поставок по оборонному заказу); Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказ), контролирующими органами субъектов РФ и муниципальных образований, - выявляют массу нарушений этого нормативного акта. Опираясь на результаты проверок, приведем обзор нарушений в применении Закона о госзакупках.

Отсутствие ведения реестров закупок

По результатам проверок часто выявляется нарушение в виде неисполнения требований ст. 73 БК РФ. В соответствии с нормами данной статьи бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, независимо от наличия или отсутствия статуса заказчика бюджетное учреждение обязано вести реестр закупок, под которым следует понимать документ, содержащий перечень приобретенных товаров (работ, услуг), оплаченных бюджетным учреждением. Пункт 2 ст. 73 БК РФ устанавливает обязательные требования к реестру. В частности, он должен содержать:

- краткие наименования закупаемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг;

- наименования и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

- цену и дату закупки.

Наименования поставщиков, подрядчиков и исполнителей должны соответствовать их учредительным документам; местом нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей считается место их государственной регистрации в качестве юридического лица, а если поставщиком, подрядчиком
или исполнителем является индивидуальный предприниматель - место его жительства.

Датой закупки считается дата заключения договора поставки, подряда или возмездного оказания услуг.

Реестр государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, не являющихся оборонными, ведется органами Федерального казначейства. Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, утвержден Приказом Минфина России от 28.05.2007 N 47н. В п. 4 данного документа сказано, что управления и отделения Федерального казначейства принимают от государственных заказчиков:

- сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком, по форме, приведенной в Приложении 1 к Положению о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 N 807 (далее - Положение о ведении реестров заказов);

- сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта по форме, приведенной в Приложении 2 к Положению о ведении реестров заказов.

Ведение реестров заключенных государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу возложено на Рособоронзаказ. Административный регламент исполнения им функций по ведению реестра государственных оборонных заказов утвержден Приказом Министра обороны РФ от 29.01.2007 N 43. В Приложении 3 к данному административному регламенту приведена форма сведений о заключенных государственных контрактах.

Таким образом, сведения о заключении государственного контракта представляются заказчиком в орган исполнительной власти, уполномоченный вести реестр закупок (органы Федерального казначейства, Рособоронзаказ), по установленной форме.
Если сведения представлены в иной форме, государственный контракт в реестре закупок не регистрируется, что приводит к нарушению норм ст. 73 БК РФ.

Нарушение сроков направления сведений о заключении государственных контрактов в уполномоченный на ведение реестра орган исполнительной власти

Согласно ч. 3 ст. 18 Закона о госзакупках в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта заказчики направляют сведения о заключении контракта в орган государственной власти, уполномоченный на ведение реестра государственных контрактов. Практика проверок показывает, что большинство заказчиков нарушают этот срок.

Несвоевременная публикация информации о размещении заказа на официальном сайте в Интернете

Часто государственные заказчики несвоевременно размещают информацию о размещении заказов на официальном сайте в Интернете, в ряде случаев не размещают совсем. Вместе с тем по каждому способу размещения государственного заказа в Законе о госзакупках установлены сроки, в течение которых должна быть размещена информация о его проведении. Например, при размещении заказа открытым конкурсом извещение о проведении последнего размещается заказчиком на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в нем (ст. 21 Закона о госзакупках). Подобная информации об аукционе публикуется на официальном сайте за 20 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе (ст. 33 Закона о госзакупках).

Не всегда публикуются в официальном печатном издании протоколы рассмотрения заявок на участие в размещении заказов, как того требуют п. 11 ст. 28 и п. 4 ст. 47 Закона о госзакупках.

К сведению. Приказом ФАС России от 14.07.2010 N 400 определен адрес официального сайта
РФ в Интернете для размещения до 1 января 2011 г. информации о проведении торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договоров, указанных в п. п. 1 и 3 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, в отношении федерального имущества - www.torgi.gov.ru.

Нарушение формы размещения госзаказа

В Законе о госзакупках четко прописано, в каком случае применяется тот или иной способ размещения заказа. Неправильный выбор формы проведения государственных закупок, например проведение их в виде конкурса, а не аукциона, является одним из распространенных нарушений Закона о госзакупках (Постановление ФАС ВВО от 23.11.2009 по делу N А11-2808/2009).

Нарушения содержания конкурсной (аукционной) документации

В ст. 22 Закона о госзакупках перечислены сведения, которые должны указываться в конкурсной документации и которые не могут в ней содержаться. В п. 3 данной статьи сказано, что конкурсная документация не должна содержать указание на:

- товарные знаки;

- знаки обслуживания;

- фирменные наименования;

- патенты;

- полезные модели;

- промышленные образцы;

- место происхождения товара или его производителя;

- требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Аналогичные требования предъявляются и к содержанию аукционной документации.

Указание в конкурсной (аукционной) документации конкретных торговых марок или наименований производителей товаров и услуг без предоставления участникам государственного заказа возможности поставить товар аналогичного качества или свойства. Конкурсная документация может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта. Если
в конкурсной документации содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в конкурсной документации также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств). При указании в конкурсной документации на товарные знаки они должны сопровождаться словами “или эквивалент“, за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком.

Характерным примером может служить конкурс на поставку продукции, когда в конкурсной документации было указано на необходимость поставить продукцию, наименование которой идентично зарегистрированному товарному знаку одного из участников конкурса (в качестве примера приведем решение суда, касающееся неправильного составления аукционной документации, - Постановление ФАС УО от 05.07.2010 N Ф09-5070/10-С1. Требования, предъявляемые к конкурсной документации (ст. 22 Закона о госзакупках), аналогичны требованиям, предъявляемым к аукционной документации (ст. 34 Закона о госзакупках)).

К сведению. Запрета на допуск к государственным (муниципальным) закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, Закон о госзакупках не содержит, тем не менее заказчику настоятельно рекомендуется предоставлять преимущества поставщикам товаров российского происхождения (Письмо Минэкономразвития России от 18.06.2009 N Д05-3048).

Указание в конкурсной документации большого количества точных технологических характеристик, в результате чего может быть поставлен товар лишь одного производителя при наличии на рынке достаточного количества аналогичных товаров. В качестве примера подобного нарушения можно привести конкурс на поставку автомобиля с такими техническими требованиями, под которые подходит только Toyota Avensis.

Напомним, что в соответствии с нормами п. 2.1 ст. 22 Закона о госзакупках
не допускается включение в конкурсную документацию требований к качеству, техническим характеристикам товаров, работ, услуг, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товаров.

Содержание в конкурсной документации нереальных сроков выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров. В п. 4 ст. 22 Закона о госзакупках указано, что конкурсная документация должна содержать информацию о сроках поставки (выполнения) предмета контракта. О том, что они должны быть разумными, ничего не сказано. Тем не менее контрольные органы трактуют нереальные сроки выполнения контракта, указанные в конкурсной документации, как нарушение Закона о госзакупках. Они считают, что в этом случае торги проводятся под конкретного поставщика товара или услуги, который уже выполнил условия конкурса заранее и которому остается только подписать контракт и поставить необходимую продукцию или оказать услугу.

Содержание в конкурсной документации не предусмотренных Законом требований к участнику заказа. Если в конкурсной документации к участнику конкурса предъявляются требования сверх того, что предусмотрено в ст. 22 Закона о госзакупках, это тоже является нарушением норм закона. Например, при проведении конкурса на предоставление услуг по кадастровой оценке зданий его организатор затребовал представление сведений о средней численности работников участника конкурса за предыдущий финансовый год за подписью уполномоченного лица участника размещения заказа. Суд счел это требование нарушением норм Закона о госзакупках (Определение ВАС РФ от 10.09.2009 N ВАС-10949/09).

Отсутствие в конкурсной документации критериев оценки заявок. Согласно пп. 14 п. 4 ст. 22 Закона о госзакупках конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона о госзакупках <1>.

--------------------------------
<1> В этой статье сказано, какая информация должна содержаться в конкурсной документации, для того чтобы
конкурсная комиссия могла определить лучшие условия выполнения контракта. Например, при проведении конкурса на право заключить государственный контракт на выполнение технического обслуживания и (или) ремонта техники, оборудования конкурсной документацией предусмотрена начальная (максимальная) цена запасных частей к технике, оборудованию. Цена является одним из критериев оценки заявки.

Конкурсная документация очень часто не содержит четких критериев оценки заявок, что затрудняет участие в госзаказе всех заинтересованных лиц и приводит к победе в торгах компаний, которые обладают инсайдерской информацией о госзаказе (Постановление ФАС МО от 25.11.2009 N КА-А40/12504-09).

Отказ в размещении заказа участнику торгов, привлекающему для выполнения работ и оказания услуг субподрядчиков

Иногда в конкурсной документации не содержится конкретных указаний на то, кем и каким образом должны быть выполнены работы или оказаны услуги. При этом государственный заказчик отказывает в размещении заказа тем организациям, которые намерены привлечь субподрядчиков для выполнения работ или услуг. Проверяющими органами это классифицируется как нарушение Закона о госзакупках, поскольку основанием для отказа в размещении госзаказа по такому принципу является только указание в конкурсной документации на обязанность выполнить работы или оказать услуги лично (Постановление ФАС ВСО от 22.09.2009 по делу N А58-249/09).

Заключение контракта с участником конкурса, аукциона, имеющим задолженность по уплате налогов сверх допустимого размера

Согласно нормам пп. 4 п. 1 ст. 11 Закона о госзакупках при размещении заказа путем проведения торгов заявки участников, у которых задолженность по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год превышает 25% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период, не рассматриваются. Участник размещения заказа
будет считаться соответствующим установленному вышеназванной статьей требованию в случае, если он обжалует свою налоговую задолженность в соответствии с законодательством РФ на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе (аукционе). Проверки показывают наличие заключенных контрактов у лиц, задолженность которых по налогам превышает установленный уровень.

Изменение цены контракта более чем на 10%

В п. 4.1 ст. 9 Закона о госзакупках сказано, что цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его выполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона о госзакупках (при заключении договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии) или иных случаев, установленных ч. 4.2, 6, 6.2 - 6.4 этой статьи.

Цена государственного или муниципального контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного или муниципального контракта.

Что касается повышения цены контракта, то о его условиях говорится в п. 6 ст. 9 Закона о госзакупках: в случае если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, а также если заказ размещается у единственного поставщика, в соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 Закона о госзакупках заказчик по согласованию с поставщиком в ходе выполнения контракта вправе изменить не более чем на 10% количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт. При поставке дополнительного количества таких товаров, выполнении дополнительного объема таких работ, оказании дополнительного объема таких услуг заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально количеству таких товаров, объему таких работ, услуг, но не более чем на 10% такой цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в поставке таких товаров, выполнении таких работ, оказании таких услуг заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом. Цена единицы дополнительно поставляемого товара и единицы товара при сокращении потребности в поставке части такого товара должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

Не соблюдая установленные Законом о госзакупках требования, заказчики изменяют цену контракта более чем на этот размер.

Отсутствие аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе

Из п. 9 ст. 26 Закона о госзакупках следует, что заказчики обязаны осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. Любой участник размещения заказа, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, вправе осуществлять аудио- и видеозапись вскрытия таких конвертов и открытия доступа к заявкам. В нарушение этого пункта законодательства заказчики часто не проводят аудиозапись вскрытия конвертов.

Отсутствие в государственном контракте условия об ответственности подрядчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом

В государственный и муниципальный контракты должно включаться обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. Это установлено п. 10 ст. 9 Закона о госзакупках. Тем не менее на практике данная информация в государственном контракте отсутствует, и предъявить требования к поставщику бывает непросто.

Непроведение претензионно-исковой работы

В ходе плановых и внеплановых проверок выборочным способом осуществлялся контроль за ходом выполнения государственных контрактов. В результате были выявлены многочисленные нарушения исполнения подрядчиками государственных контрактов: сроки исполнения контрактов не соблюдались, качество выполненных работ было низким, по отдельным объектам подрядчик к выполнению работ не приступал, хотя сроки сдачи уже прошли. Заказчики претензионно-исковую работу по отношению к недобросовестным подрядчикам (исполнителям, поставщикам) не проводили.

Нарушение при согласовании использования метода размещения государственного заказа у единственного поставщика

В соответствии с требованиями ст. 55 Закона о госзакупках заказчик обращается в ФАС с просьбой разрешить заключить контракт у единственного поставщика, если:

- представлена только одна заявка на участие в конкурсе, аукционе или котировочная заявка согласно ч. 12 ст. 25, ч. 7 ст. 31.4, ч. 12 ст. 35, ч. 22 ст. 41.8, ч. 6 ст. 46, ч. 10 ст. 53 Закона о госзакупках;

- только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или аукционе, признан участником конкурса или аукциона в соответствии с ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 31.5, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 41.9 Закона о госзакупках;

- был только один участник аукциона согласно ч. 13 ст. 37, ч. 14 ст. 41 Закона о госзакупках.

При рассмотрении обращений, поступающих от государственных заказчиков, о согласовании возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) ФАС осуществляет проверку на предмет соблюдения государственными заказчиками требований законодательства о размещении заказов при проведении процедуры размещения заказа в форме торгов, ставшей основанием для обращения. По результатам проверки принимается решение об отказе в заключении или разрешении заключить государственный контракт у единственного поставщика.

Из анализа обращений государственных заказчиков о согласовании возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) следует, что решение об отказе принимается в основном по таким причинам, как:

- отсутствие обоснования того, что поставщик (исполнитель, подрядчик) соответствует требованиям Закона о госзакупках и конкурсной документации (документации об аукционе);

- превышение согласуемой ценой контракта начальной (максимальной) цены, установленной в извещении о проведении конкурса (аукциона);

- отсутствие в представленных документах согласия предполагаемого поставщика (исполнителя, подрядчика) на заключение государственного или муниципального контракта на условиях конкурсной документации (документации об аукционе);

- несоответствие конкурсной документации (документации об аукционе) требованиям Закона о госзакупках;

- установление неправомерных требований к участникам размещения заказа в конкурсной документации (документации об аукционе);

- непредставление заказчиком сведений о повторном размещении заказа путем запроса котировок.

К сведению. Если заказчик заключил государственный контракт на закупку товаров (работ, услуг) путем проведения торгов (даже если срок исполнения такого контракта не истек), он вправе осуществить дополнительную закупку одноименной продукции на сумму до 100 000 руб. в течение квартала (Письмо Минэкономразвития России от 30.03.2010 N Д22-327).

Т.Сильвестрова

Главный редактор журнала

“Бюджетные учреждения:

ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности“

Подписано в печать

30.08.2010